Законопроект вчерашнего дня

17 ноября Государственная Дума приняла в первом чтении проект закона “О дополнительном образовании”, который был внесен членами Совета Федерации В.В.Сударенковым и К.Н.Максимовым и депутатами Госдумы И.И.Мельниковым и О.Н.Смолиным.
В своем заключении на проект Правительство РФ высказало мнение, что “законопроект в представленной редакции не может быть поддержан”.
Поскольку вопросы развития дополнительного образования столько же важны, сколько и сложны, мы решили более подробно остановиться на анализе названного законопроекта, с тем чтобы по возможности предотвратить негативные последствия непродуманных шагов в сфере правового обеспечения системы дополнительного образования.

Принятие подобного закона о дополнительном образовании в принципе представляется целесообразным. Однако очевидно, что в настоящее время – в период завершающего этапа подготовки и начала развертывания утвержденной Правительством РФ программы модернизации образования – есть значительно более актуальные, неотложные, первостепенные законодательные задачи. Такой задачей прежде всего является внесение необходимых поправок в законы РФ «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
Более того, внесение указанных поправок, как и работа по правовому обеспечению программы модернизации образования в целом, задают тот необходимый современный контекст, в рамках которого должны решаться другие общие или частные задачи образовательного законотворчества. Данный же законопроект находится всецело вне этого контекста, а потому представляет лишь «вещь в себе» – вне времени и пространства, абсолютно не связанную как с теми задачами, которые решаются сегодня в образовании, так и с отправными принципами решения этих задач.
Такой «рваный», спорадический подход к проблемам образования и образовательного законотворчества явно непродуктивен. Не составляет никакого труда завалить Думу мешками образовательной «законодательной вермишели», но дела в образовании от этого не сдвинутся ни на миллиметр. Сдвинуть их по-настоящему сможет лишь системная, целенаправленная работа, принятие комплексного пакета взаимосвязанных законодательных актов по ключевым вопросам образования.
Теперь по самому предложенному законопроекту. Не вдаваясь в детальное рассмотрение его текста, который нуждается в более чем существенной доработке, отметим лишь пять принципиальных моментов.
Первое. Законопроект вводит норму, которая не предусмотрена ни в Конституции РФ, ни в Законе РФ «Об образовании», – а именно устанавливает государственные гарантии бесплатного получения дополнительного образования для детей и учащейся молодежи «в возрасте до 21 года» (п. 2 ст. 3).
Это серьезное, крупное политическое решение. И оно должно быть принято (или не принято) не с наскоку, а вдумчиво и осмотрительно, с учетом всех факторов и, безусловно, на основании убедительных экономических расчетов. Проект же лишь популистски декларирует названную норму, не затрудняя себя никакими объяснениями, и не содержит даже намека на необходимость проведения ее детального экономического обоснования.
Сознавая, вероятно, определенную авантюрность своего предложения в современных условиях, авторы проекта пытаются смягчить его, попадая при этом в сеть противоречий:
а) в объяснительной записке («Обосновании», с. 3), в отличие от п. 2 ст. 3, речь идет уже о гарантиях бесплатного дополнительного образования детей и молодежи не до 21 года, а до 18 лет;
б) в п. 3 ст. 28 – еще одно смягчение: «Государство полностью или частично компенсирует гражданам, нуждающимся в социальной помощи, расходы на получение дополнительного образования»;
в) в п. 9 ст. 28 еще одно противоречивое заявление: «Государство гарантирует получение бесплатного дополнительного образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях (каких?) детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, детям-инвалидам и детям из многодетных семей»;
г) наконец, в п. 10 ст. 28 для указанных категорий детей устанавливается квота в образовательных учреждениях и только «в пределах установленных квот гарантируется бесплатное получение дополнительного образования».
Возникает закономерный вопрос: так для кого же в конечном итоге вводятся государственные гарантии бесплатного дополнительного образования – для всех детей до 18 лет? Для детей и молодежи до 21 года? Для определенных категорий детей? Для тех детей из этих категорий, кто попадает в «установленную квоту»? Ясно ли это самим авторам проекта?
Кроме того, в своем популистском стремлении всюду гарантировать бесплатность дополнительного образования – в учреждениях и общего, и дополнительного образования – авторы вступают в явную коллизию с Законом РФ «Об образовании». П. 6 ст. 28 законопроекта гласит: «Руководители государственных и муниципальных образовательных учреждений, реализующих основные образовательные программы, обязаны при наличии заинтересованности обучающихся (не менее 15 человек) организовать реализацию соответствующих дополнительных образовательных программ. Обучение по дополнительным образовательным программам может осуществляться, как правило, за счет бюджета образовательного учреждения…»
Но, во-первых, «Боливар не выдержит двоих»: сверхтощий бюджет образовательного учреждения не вынесет этой дополнительной нагрузки, он и в отведенном ему образовательном пространстве едва сводит концы с концами. А во-вторых, предлагаемая норма полностью противоречит Закону РФ «Об образовании», который гарантирует бесплатное образование только «в пределах государственных образовательных стандартов» и ни о каких бесплатных дополнительных образовательных программах речи не ведет.
Таким образом, в данном ключевом моменте законопроекта налицо популизм и волюнтаризм его авторов, не затруднивших себя, повторим, ни содержательным объяснением, ни экономическим обоснованием столь серьезных нововведений.
Второе. Авторы проекта заявляют, что он «позволяет сформировать целостную систему дополнительного образования» (с. 1 «Обоснования»). Это утверждение, увы, не соответствует действительности.
В проекте рассматриваются только традиционные институциональные формы дополнительного образования и фактически нет такого важнейшего его сектора, как дополнительное профессиональное образование на производстве. Между тем именно этот сектор нуждается сегодня и в углубленном внимании, и в динамичном развитии, и в правовом обеспечении этого развития. Именно здесь сегодня главные рычаги и ресурсы подъема производства. Авторы проекта либо не понимают, либо не видят или не хотят видеть этого. Они в плену традиционных схем. И потому предлагаемая ими «система дополнительного образования» явно ущербна. Она не отвечает потребностям развития страны, запросам сегодняшнего дня.
Третье. В то же время в традиционном поле институциональных форм дополнительного образования авторы проекта «погуляли» на славу. Подобно Карлу Линнею, они расписали, регламентировали и классифицировали каждый пестик и тычинку дополнительного образования, не забыв при этом, конечно, дворцы и дома «пионеров и школьников». Правда, это увеличило законопроект почти до объема Закона РФ «Об образовании» и превратило его в нечто среднее между регламентом и «Типовым положением об учреждении дополнительного образования».
Подобное увлечение систематикой и «оргформами» явно избыточно для законопроекта, главная задача которого – регулирование правоотношений в избранной сфере. Оргформы зыблемы и подвижны, как сама быстро меняющаяся жизнь. И регулировать их сподручнее правительству, которое может динамично учитывать изменения, происходящие в жизни, и отражать эти изменения в своих постановлениях или в «Типовых положениях об учреждениях дополнительного образования». Стремление же все унифицировать, регламентировать и классифицировать в законе, как теперь говорят, контрпродуктивно. Это, по сути, стремление к консервации развития, к окостенению оргформ.
Авторам проекта, вроде бы опытным законодателям, но уже не раз попадавшим под гипноз околонаучных систематизаторов, давно следовало бы понять: отдайте «кесарю кесарево» – управление процессами, а себе оставьте «божье» – законодательное обеспечение нормального протекания этих процессов. И тогда законопроекты (в частности и данный законопроект) будут внятными и четкими. Тогда они перестанут напоминать ведомственные справочники или товарные инструкции.
Вот лишь один пример бессмысленности и бесперспективности предпринятых в рассматриваемом законопроекте попыток регламентировать все и вся.
В п. 4 ст. 5 авторы проекта пишут: «Дополнительные образовательные программы детей (?) могут иметь следующие направленности» (? О могучий и великий русский язык…), далее следует жесткое перечисление десяти «направленностей». Вне этого закрытого перечня остаются экономика, право, дополнительное изучение иностранных языков, информационные технологии, медико-гигиенические знания и многое, многое другое, что сегодня крайне необходимо, и не только детям. Таков удел всех претензий на жесткую регламентацию, которая всегда оборачивается обрезанием.
Четвертое. Оставаясь в целом в «советской» парадигме законодательного мышления, авторы проекта, как они сами говорят, стремятся к «сохранению ныне существующего положения» («Объяснение», с. 2) и в области финансирования дополнительного образования. В отличие от программы модернизации образования, принятой Правительством РФ, где центральным пунктом является переход к персонифицированному финансированию, то есть переход от финансирования образовательных учреждений к финансированию потребителей образования, данный законопроект действительно оставляет систему финансирования образования в ее нынешнем, нетленном, затратном виде.
Между тем именно персонифицированное финансирование решает проблему «платности-бесплатности» дополнительного образования детей – «на основе адресной финансовой поддержки детей из малообеспеченных семей», как записано в «Национальной доктрине образования Российской Федерации», утвержденной постановлением Правительства РФ 4 октября с.г.
Именно в сфере дополнительного образования, особенно дополнительного профессионального образования, персонифицированное финансирование и наиболее перспективно, и наиболее легко осуществимо, что доказано многочисленными экспериментами. Фактически в данной сфере модель такого финансирования уже сложилась. Однако вместо того, чтобы открывать дорогу перспективным тенденциям, уже давно проявившимся в реальной жизни, авторы проекта пресекают их, консервируя отжившую, во многом паразитическую схему финансирования системы дополнительного образования, а по сути консервируют те изжившие себя принципы построения этой системы, которые давно показали свою крайнюю неэффективность.
Единственным соприкосновением с новыми тенденциями в области финансирования образования являются некоторые предложения проекта по государственной поддержке дополнительного образования, в частности по льготной налоговой политике в этой сфере (п. 8 ст. 26, п. 7 ст. 28), по включению затрат на дополнительное профессиональное образование и дополнительную профессиональную подготовку работников в себестоимость продукции, услуг (п. 7 ст. 26) и др. Но и данные предложения (которым в принципе место не в этом законе, а в налоговом и бюджетном законодательстве) весьма слабы и поверхностны. Достаточно открыть программу модернизации образования, чтобы увидеть, что правительство смотрит на все эти проблемы много шире и профессиональнее и делает в этом направлении куда более четкие, последовательные и перспективные шаги.
Пятое. Одной из самых острых проблем нынешней экономики нашего образования является давно назревший пересмотр системы оплаты труда педагогических работников, и в частности – исходных норм расчета их педагогической нагрузки для установления ставок заработной платы, норм, которые были введены еще в середине 1930-х годов. В этом направлении пока еще, к сожалению, ничего не предпринято. Данный законопроект также обходит эту проблему стороной. Более того, он механически, без каких-либо обоснований, переносит норму учебной нагрузки школьного учителя – 18 часов в неделю (к слову, нагрузка учителя начальных классов – 20 часов) – на работника системы дополнительного образования детей (ст. 30).
Такое механическое действо не только неоправданно и дискриминационно по отношению к школьным учителям, которые загружены несравнимо более, чем работники учреждений дополнительного образования детей. Оно порочно в принципе. Ибо опять же не решает, а консервирует острейшую проблему, обрекая систему оплаты труда педагогических работников на дальнейшее гниение, а самих этих работников – на непреодолимую, безысходную нищету.
Вывод из всего сказанного очевиден: предложенный законопроект всецело принадлежит вчерашнему дню, и в нынешнем виде он абсолютно неприемлем.
Этой же точки зрения однозначно придерживается Правительство РФ, приводя свою, отличающуюся от высказанной выше систему аргументов.