Образовательная политика и перспективы школы
Актуальные тезисы

Полоса глобальных доктрин и концепций, кажется, благополучно миновала. Пора наконец задуматься о реальных действиях в области образования на ближайшую перспективу. Повод для таких размышлений дает подготовка в президентском Центре стратегических разработок программы В. Путина “Стратегия для России”, один из разделов которой, как уже отмечалось в нашей газете, посвящен образованию.
Цель публикуемых сегодня “Актуальных тезисов” – привлечь внимание к основным насущным проблемам средней школы, вызвать их общественное обсуждение и тем самым помочь формированию президентской программы в сфере общего среднего образования. Отдельная тема, заслуживающая особого разговора, – проблемы педагогических кадров школы (материальное положение и социальный статус, система оплаты труда, возрастная, профессиональная, квалификационная структура и перспективы ее оптимизации, соотношение численности учителей и учащихся, подготовка и переподготовка, порядок аттестации учительских кадров и др.).

К анализу ситуации

За последнее десятилетие общее среднее образование приобрело принципиально новое качество. Произошел отход от всеобщей унификации обучения. Появились многообразие видов и типов общеобразовательных учреждений, вариативность образовательных программ, ориентированных на потребности личности и расширяющийся общественный образовательный спрос. Педагогические коллективы школ получили самостоятельность в организации как образовательного процесса, так и финансово-хозяйственной деятельности. Инновационное движение в школьном образовании стало весомым фактором его развития.
Вместе с тем в последние годы в общем образовании существенно обострились многие проблемы, сдерживающие это развитие и отрицательно влияющие на качество образования.
Основные из них:
l отсутствие реальных государственных гарантий общедоступности и бесплатности общего среднего образования и как следствие – рост социального и территориального неравенства в этой сфере, в том числе неравенства возможностей городских и сельских детей;
l крайняя неэффективность организационно-экономических механизмов системы общего среднего образования, неудовлетворительная заработная плата ее работников, прогрессирующее разрушение ее материально-технической базы;
l резко нарастающее отставание содержания школьного образования от потребностей современной жизни, которое усугубляется непрекращающимися попытками введения неадекватных образовательных стандартов, консервирующих это отставание.
В настоящее время содержание школьного образования предельно перенасыщено устаревшим материалом. Значительная его часть не только не востребуется в жизни, но фактически попросту не усваивается учащимися (по математике, физике, химии, биологии на 50–60%). С другой стороны, школа дает явно недостаточную подготовку по социально-гуманитарным дисциплинам, что препятствует гражданскому становлению учащихся, формированию у них системы духовных ценностей, усвоению необходимых современных социальных знаний и навыков. Подготовка же по так называемым коммуникативным дисциплинам – информатике, иностранным языкам и др. – откровенно слаба.
При этом в школе сегодня налицо чрезмерная, катастрофическая перегрузка учащихся, учебные занятия которых достигают 65–70 часов в неделю (при рабочей неделе взрослого человека – 40 часов и при реальной средней учебной нагрузке студентов – 41 час в неделю). В значительной мере в результате этого лишь 10% учащихся оканчивают школу “практически здоровыми”.
Такое состояние содержания общего среднего образования имеет крайне негативные как образовательные, так и социально-экономические последствия. Оно заведомо закладывает отставание и неконкурентоспособность страны, ведет к неэффективной трате и без того недостающих в образовании средств, к разрушению здоровья подрастающих поколений, не обеспечивает решения задач их социализации, подготовки к трудовой деятельности и продолжению образования. Разрыв между выпускными требованиями среднего (полного) общего образования и входными – профессионального образования продолжает расти. Этот разрыв заполняется репетиторами и платными курсами, что еще более усугубляет рост социального неравенства в получении образования. Круг, таким образом, замыкается.
В этих условиях все попытки поднять качество нынешнего общего образования оказываются эфемерными, бесперспективными. Ибо устаревшее, несовременное образование по определению не может быть качественным.

Изменение характера образовательной политики

Образовательная политика в обычном ее понимании – это комплекс необходимых мер по поддержанию функционирования и развитию системы образования. В предельном ее значении образовательная политика – общенациональная система ценностей, целей и приоритетов в образовании и выработка механизмов их эффективного претворения в жизнь. Именно социальные ценности и приоритеты (в их самом широком смысле) имеют первенствующее значение в образовательной политике. Под них в итоге выстраивается и само образование в трех основных его сущностях, ипостасях – как социальный институт, как система образования и как образовательная практика. Вместе с тем общенациональная образовательная политика в подлинном ее понимании – это равнодействующая двух ее компонентов – государственного и общественного, то есть государственно-общественная политика. Иными словами, образовательная политика представляет собой поле активного взаимодействия государства и общества по реализации в образовании социальных ценностей, целей и приоритетов.
В этой общеметодологической рамке сегодня пока не просматривается и тени образовательной политики. Такой политики попросту нет. Ибо до сих пор даже не заявлены ни государством, ни обществом как социальные ценности, цели и приоритеты в образовании, так и собственно образовательные цели и приоритеты (так называемая национальная доктрина образования не только не решила эту задачу, но даже и не подошла к ней). Соответственно нет образовательной политики и как реальной, системной деятельности в данном генеральном направлении. Есть лишь некоторая спонтанная отраслевая деятельность по решению некоторых преимущественно частных, внутриотраслевых задач.
Основные черты нынешней образовательной политики:
l ее сугубо ведомственный характер, оторванность от подлинных государственных и общественных запросов в сфере образования, от нужд и интересов образовательного сообщества;
l неопределенность, невнятность ее исходных социально-политических и социально-педагогических позиций; отсюда – несамостоятельность и конформизм образовательной политики, господство в ней его величества Аппарата и различного рода лобби – вузовского, академического и др.;
l отсутствие стратегического мышления и системного видения проблем; отсюда – спорадичность и реактивность образовательной политики, ее рваный, лоскутный характер, ее хвостизм, движение на прицепе у уходящего поезда российской образовательной жизни;
l внешняя, поверхностная, временами бурная деятельность, а по сути – псевдодеятельность, не затрагивающая глубинных, корневых проблем образования, фактическое уклонение от решения этих проблем; отсюда – псевдопродукты и псевдорешения типа доктрины, Федеральной программы развития образования, концепции двенадцатилетки и проч.
На всем этом фоне явно прочерчивается, увы, суммирующий вектор отката в нынешней образовательной политике: консервация устаревшего содержания школьного образования путем стандартов; второе пришествие НВП; попытки клерикализации школы; усиление унификации, регламентации и контроля; бюрократический реванш и т.д. И если образовательная политика – это выстраивание образования в определенной социальной логике, то сегодня в ней налицо прежде всего логика ведомственной номенклатуры. Но номенклатура, как и чиновничество в целом, безответственна перед страной и историей. И эта социальная безответственность становится уже социально опасной – для страны, для школы, для детства.
Очевидно: никакие изменения в школьном деле невозможны без кардинальных изменений в нынешней образовательной политике. Эта политика не может быть в услужении у ведомства и его аппарата. Она должна быть поставлена на службу государству и обществу, школе, подрастающим поколениям.

Приоритеты в развитии общего среднего образования

Основные цели ближайшего развития школы:
1. Обеспечить реальную всеобщность и доступность общего среднего образования и на этой основе поднять образовательный уровень страны.
2. Создать новый уклад средней школы как модель социально-культурного института гражданского общества.
3. Перейти от массового образования для всех к высококачественному образованию для каждого.
Ключевые стратегические установки в области общего среднего образования:
l Школа является базовым основанием не только системы образования, но и общего процесса формирования и развития человеческого капитала. Она закладывает фундамент становления личности, системы духовных ценностей, новых гражданских социальных установок и социальных навыков.
l Школа призвана обеспечить не только усвоение необходимых в жизни знаний, но и развитие учащихся, обретение ими способности к самообразованию, освоению нового, обеспечить успешную социализацию подрастающих поколений в современном обществе, их подготовку к трудовой деятельности и продолжению образования.
l Главная стратегическая линия развития общего среднего образования состоит в его обновлении, в том, чтобы сделать его современным – в содержании образования, во внутреннем устройстве школы, в ее организационно-экономическом механизме, в управлении. Необходимые условия реализации этой линии: личностная ориентированность и индивидуализация образовательного процесса; многообразие образовательных учреждений и вариативность образовательных программ; эффективная поддержка инновационных инициатив и активное участие общества в образовательной деятельности, в развитии образования.

Ведущие направления действий в 2000–2003 годах: модернизация содержания общего среднего образования, структурная перестройка школы, реорганизация школьной экономики.
1. Модернизация содержания общего среднего образования, его кардинальное обновление в соответствии с запросами современной жизни требует в первую очередь решения следующих задач:
Изменение политики в области образовательных стандартов, что предполагает: а) опережающую разработку и введение системы государственных минимальных социальных стандартов в области общего среднего образования и затем уже на этой основе введение государственных образовательных стандартов;
б) переосмысление самой проблемы стандартов, создание рамочных, гибких стандартов, определяющих основы содержания общего образования и задающих ориентиры его развития; в) разгрузку содержания школьного образования и установку на здоровьесберегающую организацию образовательного процесса; г) создание системы измерителей для определения качества общего среднего образования (“стандартов на выходе”); д) изменение самой процедуры разработки стандартов с привлечением к этой работе независимых специалистов и экспертов, а также дополнительных ресурсов, включая кредит Мирового банка.
Усиление социальной и гуманитарной ориентированности общего среднего образования, расширение и конкретизация его социального и культурного контекста. Для этого прежде всего необходимо: во-первых, преодолеть существующий технократизм школьного образования, вывести на должный уровень предметы социально-гуманитарного цикла (право, экономика, основы политической системы, общественного устройства должны преподаваться в объеме, достаточном для полноценной гражданской деятельности выпускников школы) и, во-вторых, переключить внимание при изучении общественных явлений с безличных макропроцессов на реальные формы повседневной жизнедеятельности человека, общества, страны.
Практическая ориентация и инструментальная направленность общего среднего образования. Это означает: достижение оптимального сочетания фундаментальных и практикоориентированных знаний; направленность образовательного процесса не только на усвоение знаний, но и на развитие способностей мышления, выработку практических навыков; изучение процедур и технологий, а не набора фактов; расширение различного рода практикумов, интерактивных и коллективных форм работы; привязка изучаемого материала к проблемам повседневной жизни и т.д. Необходимо существенно повысить роль коммуникативных дисциплин, прежде всего информатики и иностранных языков.
Дифференциация и индивидуализация образовательного процесса путем: а) развития вариативных образовательных программ, ориентированных на различные контингенты учащихся – от одаренных детей до детей с проблемами; б) формирования индивидуализированных программ и графиков обучения применительно к персональным особенностям и способностям отдельного ученика.
2. Структурная перестройка в сфере общего среднего образования, связанная с подготовкой постепенного перехода на 12-летний срок обучения, содержит в себе следующие основные компоненты:
l Переход на четырехлетнее обучение в начальной школе.
l Отработка структуры старшей ступени школы с возможностью профильного обучения для более эффективной подготовки ее выпускников к различным видам профессионального образования и профессиональной деятельности. Основные профили: гуманитарные дисциплины и науки о человеке; социально-экономические дисциплины; точные науки и информатика; естественные науки, физические и химические технологии; техника и инженерное дело; агрокомплекс и агротехнологии; искусство.
l Расширение возможностей и повышение эффективности профильного обучения за счет интеграции образовательных ресурсов старшей ступени различных общеобразовательных школ и организации их взаимодействия с учреждениями начального и среднего профессионального образования: создание межшкольных комплексов на уровне старшей школы; создание комплексов “школа – ПТУ”, “школа – ССУЗ” и нескольких технологически ориентированных вариантов полного среднего образования на базе НПО и СПО; организация профессиональной подготовки в средней школе на базе ПТУ и общеобразовательной подготовки в ПТУ на базе средней школы.
l Ликвидация разрыва между старшей ступенью школы и вузами, введение системы национального тестирования с отменой вступительных экзаменов в вузы.
3. Реорганизация школьной экономики предполагает прежде всего отработку и введение нормативного бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений, а также упорядочение существующих межбюджетных отношений, с переходом от системы безличных и незащищенных трансфертов к целевым субвенциям для дотационных территорий через счета федерального казначейства.

Назначение, структура и порядок расчета норматива бюджетного финансирования учреждений общего среднего образования. Норматив бюджетного финансирования определяет минимальную стоимость обучения (содержания) одного обучающегося, воспитанника в год по каждому типу, виду и категории общеобразовательного учреждения. Он является законодательно гарантированной нормой, которая фиксирует минимальный объем финансовых средств, обеспечивающих реализацию прав граждан на общее образование на уровне государственных стандартов общего образования и социальных стандартов, устанавливающих необходимые условия образовательного процесса.
Норматив бюджетного финансирования определяется на основе соотношения между расходами на оплату труда и текущими расходами на материальное обеспечение образовательного учреждения и включает в себя следующие виды текущих затрат:
а) заработная плата педагогического, административно-управленческого, учебно-вспомогательного и обслуживающего персонала, а также установленные начисления на фонд оплаты труда во внебюджетные социальные фонды;
б) расходы на поддержание и развитие учебно-материальной базы образовательного учреждения, социально-бытовое обеспечение условий образовательного процесса, детское питание и прочие расходы в объеме не менее суммарных расходов на заработную плату и начисления на фонд оплаты труда.
Базовой расчетной единицей норматива бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений является класс-комплект наполняемостью 25 человек. Не укомплектованный до нормативной наполняемости класс принимается в расчетах бюджетного финансирования за полный. Классы с наполняемостью, превышающей указанную, принимаются в расчетах бюджетного финансирования с повышающими прямыми пропорциональными коэффициентами.
Нормативы бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений повышенного уровня (лицеи, гимназии, школы с углубленным изучением отдельных предметов, этнокультурные школы и др.) и специальных (коррекционных) общеобразовательных учреждений устанавливаются с повышающим коэффициентом не ниже 15%.
Необходимым условием реорганизации и повышения эффективности школьной экономики является правовое и организационно-экономическое обеспечение реального перехода общеобразовательных учреждений на финансово-хозяйственную самостоятельность: получение школами статуса самостоятельного юридического лица; изменение порядка выделения им бюджетных средств (переход от выделения средств по статьям расходов бюджетной классификации к финансированию одним показателем); создание единых форм финансового учета и отчетности; подготовка и переподготовка экономического персонала школ; отработка системы “школьных округов”, объединяющих инфраструктуру ряда образовательных учреждений, и др. На первом этапе (2000 – 2003 гг.) указанные меры потребуют увеличения региональных бюджетов в среднем на 1,5–2%. Эти затраты впоследствии будут компенсированы притоком в систему дополнительных ресурсов (общий эффект по отношению к объему расходов консолидированного бюджета региона на образование может составить около 3%).
Реорганизация школьной экономики предполагает также принятие срочных мер по ликвидации аварийного состояния школьных зданий (общий расход около 1,5 млрд руб.) и развертывание программы “Образовательная индустрия”.

Указанные направления реформирования и развития общего среднего образования требуют необходимого нормативно-правового обеспечения, в первую очередь: внесения изменений и дополнений в Закон РФ “Об образовании”; принятия Федерального закона “Об обеспечении конституционных прав граждан на общее образование”; разработки и принятия новых Положений об общеобразовательном учреждении, об аттестации учителей и общеобразовательных учреждений, о Федеральном комплекте учебников для общеобразовательной школы.
Для обеспечения перехода на 12-летнее школьное образование предстоит также принять законодательные меры по изменению возраста призыва на военную службу.

Подъем и реструктурирование сельской школы

Сельская школа занимает весомое место в системе общего среднего образования. Это 70,4% всех общеобразовательных школ, в которых обучаются 28,8% учащихся и работает 41% педагогических кадров страны. Вместе с тем именно сельская школа представляет сегодня одну из самых болевых точек российского образования. Она менее всего способна обеспечить конституционное право граждан на полноценное общее образование. Как результат – гигантский разрыв между образованием в городе и на селе, изначально неравные стартовые возможности в доступе к образованию, в получении качественного образования для сельских детей и молодежи.
Сельская школа располагает несравнимо худшей материально-технической базой, чем городская. Все виды благоустройства имеет только 31% сельских школ (в городе 81%), водопровод – 53,7% (88,6%), центральное отопление – 61,8% (87,5%), канализацию – 36% (83,6%). Обеспеченность оборудованием школ на селе составляет 50–70% от городских школ. В последние годы потребность в оборудовании удовлетворяется на 3–5%, что вынуждает удлинять срок эксплуатации морально и технически устаревшего оборудования в школах до 20 лет (при норме 5–7 лет). Возможности местной, в том числе родительской, поддержки сельской школы также несравнимо меньшие, чем в городе: у сельских жителей самый низкий уровень заработной платы в стране.
Между тем сельская школа имеет не только важное образовательное значение. Она всегда являлась реальным фактором экономического, социального, культурного развития села, его жизнеобеспечения. В последние годы, однако, этот фактор в силу кризисного состояния образования на селе фактически не работает или работает крайне слабо. В этой связи не только образовательные, но и социально-экономические задачи реформирования аграрного сектора, закрепления в нем трудоспособного населения настоятельно требуют подъема и модернизации сельской школы.
Основные направления действий в сфере образования на селе – обновление содержания образования и реструктурирование сельской школы, которое приобретает сегодня особо важное значение и представляет наибольшую трудность.
1. Модернизация содержания образования в сельской школе в основном имеет ту же направленность, что и в системе общего образования в целом. Но при этом она требует учета двух факторов – малочисленности сельской школы и необходимости большей направленности ее содержания образования на реальные потребности села. В этой связи предстоит решать задачу органической взаимосвязи общеобразовательной подготовки в сельской школе и сельскохозяйственной подготовки (знания о природной среде обитания, сельском хозяйстве, агрономии, об экономике и организации производства в аграрном секторе и т.д.). При этом, однако, сельскохозяйственная подготовка не должна быть узкоцелевой, затрудняющей для выпускников сельской школы право выбора направлений как дальнейшего профессионального образования, так и профессиональной деятельности.
Основная задача допрофессиональной сельскохозяйственной подготовки в сельской школе – формирование “сельскохозяйственной грамотности”, т.е. вооружение каждого выпускника тем минимальным объемом знаний и умений в сфере сельского хозяйства, который позволит ему быть экономически, биологически и экологически грамотным землепользователем и земледельцем как минимум в масштабах личного подсобного хозяйства.
Для эффективного решения этой задачи необходимо: развитие нормативно-правовой базы допрофессиональной сельскохозяйственной подготовки в различных видах учебной и внешкольной деятельности в условиях многоукладной экономики села; создание соответствующей учебно-методической и материально-технической базы для этой подготовки; развитие подсобных школьных хозяйств; отработка взаимодействия сельских школ с образовательными учреждениями АПК, с различными видами сельских, в том числе фермерских хозяйств.
Допрофессиональная сельскохозяйственная подготовка в настоящих условиях становится не только средством интеграции сельской школы в производственную инфраструктуру села, не только ощутимым фактором ее влияния на экономическую жизнь села, но и весомым фактором социальной защиты выпускника сельской школы.
2. Реструктурирование сельской школы
Объективная трудность обеспечения должного качества образования в малочисленной сельской школе при высоком уровне затрат на нее (затраты на 1 ученика здесь в среднем на 70% выше аналогичных затрат в городе) требует серьезной структурной перестройки сельской школы, ее укрупнения на уровне основной и полной средней школы.
Сегодня в сети сельского образования начальная малокомплектная школа составляет 30,4% (в ней обучаются 3,9% общего числа учащихся на селе), основная школа – 43,6% (81,8% учащихся), полная средняя школа – 25% (13% учащихся). При этом в сельском образовании набирают силу две встречные тенденции: сокращение сети начальных школ и возрастающий рост числа полных средних школ.
Одновременно все активнее разворачивается процесс стихийной интеграции сельских образовательных учреждений и их комплексирования с учреждениями социально-культурной сферы. Сельская школа все более становится полифункциональной. Типичными уже стали такие интегративные модели образовательных учреждений на селе, как: школа – детский сад, школа – сельский клуб – детский сад, школа – детский дом – сельский клуб, учебно-воспитательный комплекс, школа – филиал ПТУ, агрошкола, фермерская школа и т.д. Эти процессы до сих пор не получили необходимой нормативно-правовой и организационно-экономической поддержки, и потому сельские образовательные комплексы, как и городские, вот уже семь лет фактически находятся вне закона. Между тем для нормального правового обеспечения деятельности образовательных комплексов, равно как и системы образования в целом, практически не требуется никаких дополнительных средств. Здесь необходимы только профессионализм и добрая воля, коих у аппарата нынешнего образовательного ведомства попросту нет.
Реструктурирование сельской школы имеет целью поддержать и целенаправить указанные выше процессы.
Его основные задачи: 1) обеспечение сельским школьникам уровня образования, сравнимого с городскими школами; 2) оптимизация сети сельских школ и всесторонняя (правовая, экономическая, материально-техническая, кадровая, организационно-педагогическая) поддержка эффективности их работы; 3) осуществление ресурсного маневра внутри сферы образования, повышение эффективности использования бюджетных средств.
Механизмы осуществления реструктуризации сельской школы: а) стимулирование начавшегося процесса создания образовательных, учебно-культурных и учебно-производственных комплексов на селе в различных их вариантах в зависимости от наличия и характера образовательных, социокультурных и производственных ресурсов; б) организация транспортного обслуживания сельских школ с помощью системы “школьных автобусов”; в) создание пятидневных интернатов на базе полных средних сельских школ; г) развитие дистанционного образования (включая Интернет-образование) и соответствующей сети центров дистанционного обучения.
Выбор названных вариантов или различной их комбинации может проводиться каждым из регионов в зависимости от конкретных условий. Первоначальные затраты в среднем составят единовременно около 15% расходов консолидированного бюджета регионов на образование. В дальнейшем ожидаемый эффект может составить ежегодно около 10% этого бюджета.
Вместе с тем назревшие задачи подъема и модернизации сельской школы, несомненно, потребуют и масштабных вложений, прежде всего в укрепление материально-технической базы сельского образования и в его техническое переоснащение, включая компьютеризацию сельской школы (на что необходимо до 2 млрд руб.). Эти инвестиции в сельское образование станут в первую очередь инвестициями в социально-экономическое и культурное развитие села.
Решение указанных задач потребует также серьезного объединения усилий многих государственных, общественных, производственных и научных структур. Для этого необходимо создание не узковедомственной, как сегодня (что предельно неэффективно), а государственной программы поддержки и развития образования на селе и утверждения этой программы федеральным законом.

На втором этапе, в 2004–2010 годах в сфере общего среднего образования, помимо развития деятельности в указанных выше направлениях, предстоит:

• Обеспечить переход на всеобщее 12-летнее и обязательное 10-летнее школьное обучение.

• Ввести систему государственных минимальных социальных стандартов как основу нормативного бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений.

• Укрепить материально-техническую базу и оснащенность системы общего среднего образования.

• Расширить информатизацию средней школы и ввести на этой основе различные формы дистанционного обучения.

• Создать независимые общественно-государственные структуры оценки качества общего среднего образования.

• Разработать и принять Образовательный кодекс Российской Федерации.
  Меры данного этапа намечены в настоящих тезисах лишь в самом общем виде. И это осознанная позиция. Ответственная политика (а политика без ответственности не более чем политиканство) решает прежде всего реальные, насущные, сегодняшние проблемы, четко представляя перспективы дальнейшего движения. В наших же традиционных образовательных программах, доктринах, концепциях и пр. все реальные действия обычно откладываются на потом, на позднейшие этапы. Ибо их чиновные авторы вовсе не желают делать сегодня реальные шаги и, соответственно, брать на себя ответственность. Бездействие кажется им политически безошибочным. Но это больше, чем ошибка. Это имитация политики.

Ваше мнение

Мы будем благодарны, если Вы найдете время высказать свое мнение о данной статье, свое впечатление от нее. Спасибо.

"Первое сентября"