Базовые документы
образовательного форума

Статья третья, заключительная. История с законопроектом

Что стоит за законопроектом?

Третий документ, который также в качестве основного был вынесен на Всероссийское совещание работников образования, – законопроект “Об обеспечении государственных гарантий права граждан на общее образование”, подготовленный по инициативе ЦК профсоюза работников народного образования и науки. Этот документ, как мы увидим ниже, весьма примечателен во многих отношениях. Но не менее примечателен и сам факт его появления на совещании.
Если в случае с “Концепцией структуры и содержания общего среднего образования (в 12-летней школе)”, как отмечалось в предыдущей статье, руководство министерства оказалось на высоте и преодолело давление академического лобби, то в случае с законопроектом министерство не смогло противостоять напористости отраслевого профсоюза. Оно, по существу, уклонилось от обсуждения одной из наиболее острых сегодня проблем – об обеспечении конституционных прав граждан на общее образование. Хотя в решении данной проблемы еще задолго до совещания наметились два принципиально различных подхода. Эти подходы были реализованы в двух законопроектах, опубликованных “Учительской газетой” в конце ноября прошлого года с интервалом в неделю.
На совещании об альтернативных законопроектах не было сказано ни слова – ни министерством, ни профсоюзом. Как будто оных в природе не существовало. Это была весьма примитивная “фигура умолчания”, походившая на фарс. Главное, что поражало в ней, – пренебрежение к образовательному сообществу, которое, по аппаратному обычаю, воспринималось как молчаливое и неосведомленное стадо, мнением коего можно было пренебречь.
В итоге третий вопрос повестки дня совещания оказался не содержательным, а чисто ритуальным. Профсоюз настоял на своем – министерство согласилось... Это был своеобразный аппаратный сговор или “междусобойчик”, имеющий к сути заявленной проблемы весьма отдаленное отношение.
Вместе с тем объяснение самой возможности такого аппаратного хода лежит на поверхности. В отличие от упомянутой концепции и самой проблемы 12-летки в целом профсоюзный законопроект в его конечном виде не вызывал явного отторжения в образовательном сообществе. Но подчеркнем – в конечном виде. Поскольку замысел этого законопроекта прошел через серьезное чистилище общественной критики.
Иначе говоря, в случае с законопроектом, как и в рассмотренном ранее случае с концепцией, общественное вмешательство также было решающим. (И это в конечном итоге должны понимать и профсоюз, и министерство, и само образовательное сообщество в интересах адекватной самооценки роли каждого из этих субъектов в формировании образовательной политики.) Отличием здесь было лишь то, что, во-первых, это вмешательство произошло на более ранней фазе – на стадии замысла законопроекта. И, во-вторых, то, что ЦК отраслевого профсоюза, не в пример отраслевой академии, нашел в себе достаточно сил, чтобы воспринять общественную критику и значительно скорректировать первоначально намеченный замысел.
Другое дело, что на содержательную разработку законопроекта у профсоюза не хватило пороха. Впрочем, это вовсе не упрек профсоюзу, поскольку законотворческая работа не его профиль. Но вернемся, однако, к замыслу законопроекта.

Эволюция замысла

В день рождения Советской Армии, 23 февраля прошлого года, наш отраслевой профсоюз в “Открытом письме Президенту РФ Б.Н.Ельцину” выступил с инициативой проведения крупномасштабной войсковой операции – принятия “первоочередных мер” “по демуниципализации общего среднего образования”. Эту операцию надлежало, по словам профсоюза, провести путем “передачи образовательных учреждений начального, основного и среднего (полного) образования в подчинение органов государственной власти субъектов РФ”. По мнению профсоюза, “наряду с изменением собственно правового статуса перечисленных образовательных учреждений это означает, что такое переподчинение должно сопровождаться одновременно передачей собственности и полномочий учредителя” (выделено мной. – Э.Д.).
Таким образом, намеченная операция грозила приобрести действительно военный характер: в образовании намечался глобальный передел – собственности, полномочий, статуса, учредительства и т.д. О последствиях такого передела можно было только догадываться.
В истоке столь глобального замысла профсоюза лежали две посылки – одна истинная и одна ложная. Первая заключалась в том, чтобы вернуть в образование государство, которое действительно бросило эту сферу на произвол судьбы, предоставив ей возможность самостоятельно барахтаться в рыночной и полукриминальной стихии. Вторая посылка состояла в том, что все беды нашей школы отраслевой профсоюз усматривал в муниципализации российского образования, в которой якобы и состояли причины нынешнего тяжелейшего положения и школы, и учительства.
Ложность данной посылки была очевидной. И это не замедлило вызвать соответствующую реакцию образовательного сообщества, понимавшего, что никакой реальной муниципализации образования в России еще не было. Хотя бы потому, что подавляющая часть муниципалитетов не имела и не имеет даже тени самостоятельной бюджетной базы.
В этой связи в педагогической прессе неоднократно подчеркивалось, что в лозунге “демуниципализация образования” наличествует двойная подмена. Во-первых, истинные причины экономического кризиса школы подменялись мнимыми. И во-вторых – и это было наиболее опасно, – экономические мотивы и соображения вольно или невольно подменялись политическими. По меньшей мере временные и объяснимые финансовые трудности (преодоление которых следовало бы искать на пути пересмотра принципов и каналов финансирования школы) возводились в ранг политического принципа. И при этом, мягко говоря, весьма спорного, ведущего к фактическому свертыванию сферы деятельности муниципалитетов и самого местного самоуправления как базового основания демократии – народовластия. Так, под прикрытием временной “экономической целесообразности” мы могли бы оказаться совсем в другой стране.
Надо отдать должное профсоюзу: многие из приведенных доводов им были услышаны. И что наиболее знаменательно – отмеченный политический пафос вовсе исчез из рассуждений профсоюза. Более того, уже в апреле 1999 года его лидеры в “Учительской газете” вынуждены были признать, что беды нашей школы кроются отнюдь не в муниципализации образования, что проведение муниципализации “может быть, само по себе и неплохо”. Беды эти происходят оттого, что государство, “передав местному самоуправлению государственные полномочия”, забыло передать ему “необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства”.
Косвенно профсоюз вынужден был признать и явную иллюзорность решения школьных проблем при их передаче из рук местного самоуправления в руки региональных органов государственной власти. На прямой вопрос “Учительской газеты”: “Где гарантия, что губернаторы по-настоящему займутся образованием?” – последовал ответ: “Гарантий нет, но вероятность, что ситуация улучшится, достаточно высокая”.
Вся эта “теория вероятности” базировалась лишь на “настойчивости вице-премьера В.Матвиенко”, которой, по словам профсоюза, был “известен практически каждый рубль, направляемый из федерального бюджета в территории”. Естественно, у газеты не мог не возникнуть вопрос: а что известно насчет региональных рублей? Ответ лидеров профсоюза оказался неутешительным: “Использование собственных средств регионов – сколько их собрали, куда и на что направили – остается за семью печатями... Беспредел, бесконтрольность в расходовании средств продолжаются”.
Иными словами, ни гарантий, ни сколько-нибудь внятной вероятности нормального использования школьных средств при их передаче регионам не оказывалось. Оказывалось, по признанию профсоюза, лишь одно: “В регионах никто не знает, куда и сколько уходит денег”. И тем не менее профсоюз настаивал на передаче школ из муниципалитетов в регионы.
Опять же естественно возникал вопрос: зачем? Ответ на него дала сама “Учительская газета”: “Бюджетные деньги – это власть. Отсюда и борьба...”.
Вот чем на деле оборачивалась вся эта затея с демуниципализацией образования – борьбой губернаторов за школьные деньги. Интерес губернаторов понятен: при нынешней системе финансирования они могут безответственно тратить эти деньги по своему усмотрению. Но оставалось непонятным: при чем же здесь наш отраслевой профсоюз, почему он берет на себя роль радетеля губернаторских интересов? Ведь ранее он вроде бы всегда, и подчас достаточно мужественно, отстаивал только интересы работников образования.
Суровая общественная критика позиции, занятой профсоюзом, и очевидная двусмысленность самой этой позиции побудили профсоюзных лидеров существенно ее скорректировать. В итоге появилось наконец столь трудно искомое слово – “соучредительство”, которое и легло в основу разрабатываемого профсоюзом законопроекта. То есть это была уже не очередная аннексия школы, в виде тотальной ее демуниципализации, передачи ее от муниципалитетов регионам, а их совместное участие в делах школы на правах соучредителей.
Надо сказать, это был капитальный шаг вперед в самосознании профсоюза. А по сути – его возвращение к истокам, к базовому Закону “Об образовании”, который еще в 1992 году ввел институт соучредительства образовательных учреждений. Казалось бы, нужно было только немного дополнить этот закон, динамично внести в него соответствующие поправки – в статью 11 (об учредителях образовательных учреждений) и в статьи 29, 30 (о полномочиях в области образования субъектов РФ и местного самоуправления). Но профсоюз избрал иной путь – реализовать благую, но весьма локальную идею соучредительства с помощью отдельного закона. Проект этого закона почему-то был назван “Об обеспечении государственных гарантий права граждан на общее образование”.

При чем здесь граждане?

В Пояснительной записке к профсоюзному законопроекту, опубликованному “Учительской газетой” 30 ноября 1999 года, четко фиксировались главные завоевания, которые были добыты в предшествующих баталиях и по которым у профсоюза и образовательного сообщества установился, как теперь говорят, консенсус:
– “законопроект не преследует цели пересмотра собственности”;
– “разработчики законопроекта не ставят перед собой такую цель, как отобрать у органов местного самоуправления общеобразовательные учреждения, да это было бы нецелесообразно и просто невозможно в силу разных причин” (выделено в Пояснительной записке. – Э.Д.);
– “органы местного самоуправления также не должны оставаться один на один со всеми проблемами, которые свалились на них в области образования”, для чего, собственно, и вводится механизм соучредительства и двухканального финансирования школ.
Кроме того, еще две исходные позиции, заявленные в Пояснительной записке, были также плодом консенсуса: а) необходимость упорядочения существующего законодательства в области образования и местного самоуправления, в частности “путем снятия выявленных противоречий” и б) необходимость “сделать школу предметом реальной государственной заботы”.
Все это, казалось бы, намечало неплохую стартовую площадку для взаимопонимания образовательного сообщества и профсоюза. Но на этом, однако, поле согласия заканчивалось. Далее возникали многочисленные вопросы. Главные из них: для чего и для кого писался этот закон? Соответствует ли его название конкретному содержанию? Где, собственно, в этом законе реальные гарантии прав граждан на образование и где сами эти граждане?
Пояснительная записка провозглашала “основной целью данного законопроекта установление ответственности органов государственной власти субъектов РФ за реализацию прав граждан на получение (?) всех ступеней общего образования”. Но “ответственность за реализацию прав” – далеко не одно и то же, что “обеспечение государственных гарантий” этих прав. Гарантии не сводятся к ответственности. Ибо ответственность – лишь один из многих инструментов обеспечения гарантий. Инструментов экономических, социальных, организационно-управленческих, административных и прочих, кои попросту отсутствуют в рассматриваемом законопроекте.
На совещании, в докладе, представлявшем этот проект, было заявлено, что он призван решить “три основные задачи”: 1) восстановить ответственность органов государственной власти за школу;
2) обеспечить финансовую поддержку субъектов РФ и контроль за расходованием в них школьных средств; 3) выравнять ситуацию в регионах. В этой связи снова возникали вопросы. Такие, например: при чем здесь опять же гарантии прав граждан? Насколько эффективно решает законопроект перечисленные задачи и решает ли он их вообще?
Ответ на первый из этих вопросов очевиден. Граждан и гарантий их прав на образование в проекте нет. Точнее, они есть лишь в названии проекта. В своем же содержании он спокойно обходится без посторонних, решая какие-то внутренние вопросы государственного хозяйства, мало понятные гражданам.
Ответ на второй вопрос более сложен и требует отдельного разговора. Ибо есть серьезные сомнения в том, что предложенный законопроект решает даже те немногие задачи, которые ставят перед ним его авторы.
Во-первых, они заявляют, что законопроект “позволит упорядочить вопросы, связанные с финансированием общеобразовательной школы”. Каким образом и на каком уровне упорядочить? Только на уровне взаимоотношений регионов и местного самоуправления? А верхний и нижний уровень – взаимоотношения центра и регионов, местного самоуправления и школы?
Ответов на названные вопросы в проекте нет. Но это не главное. Главное в том, что все это – иллюзия упорядочения, ибо не ясно, а что, собственно, “упорядочивается”. Неясны, как и прежде, ни принципы, ни источники, ни механизмы, ни даже размеры финансирования школы. Этих проблем проект вообще не касается. Правда, в предпоследнем его варианте, опубликованном в “Учительской газете”, были намеки на необходимость введения нормативов финансирования в образовании. Но в окончательном тексте проекта, вынесенном на совещание, даже этих намеков не оказалось.
Во-вторых, авторы проекта полагают, что он сможет сделать “подконтрольными государству и его гражданам финансовые потоки, идущие на общее образование”. Ну, “граждане” здесь, понятно, опять же к слову. Граждане как ничего не знали об этих “потоках”, так ничего и не узнают о них, даже если данный законопроект будет принят. Но будет ли знать о них государство?
Сомнительно, ибо проект, как уже отмечалось, дотрагивается лишь до финансовых потоков между регионами и местным самоуправлением, но вовсе не касается таковых потоков между центром и регионами. Все ранние (на стадии замысла проекта) намеки на необходимость целевых субвенций центра на нужды образования также выпали из окончательного текста проекта. Значит, остаются все те же “слепые” трансферты, которыми губернаторы будут распоряжаться по-прежнему произвольно. И то, как расходуются школьные деньги в регионах, опять останется за семью печатями. Где же объявленная “подконтрольность государству”?
В-третьих, авторы проекта намерены с его помощью “выравнять возможности местных властей в регионах по обеспечению своевременной выплаты заработной платы работникам образования”. (Напомним, к слову, что по этому поводу сказал на совещании бессменный и мудрый депутат Госдумы О.Смолин: своевременность выплаты зарплаты – это, конечно, хорошо, однако пора наконец решать главный вопрос – об уровне этой зарплаты, чтобы она была действительно похожа на заработную плату, а не на подаяние.)
Но вернемся к проблеме “выравнивания возможностей”. Допустим, это отчасти удастся сделать внутри отдельных регионов. Но как выравнять возможности самих этих регионов? Где государственные механизмы такого выравнивания? Где те же субвенции, к примеру? А ведь именно выравнивание экономических возможностей и образовательного потенциала регионов – одна из главнейших задач государственной образовательной политики.
Таким образом, предложенный совещанию законопроект не дает ответа ни на один из фундаментальных вопросов современного бытия российской школы. Не предлагает ни путей, ни способов, ни механизмов их решения. Он предлагает, по сути, псевдорешения псевдопроблем, подменяет рассмотрение глубинных, базисных оснований школьного дела, школьной экономики внешними аппаратными, организационно-управленческими ходами. И это, увы, традиционный прием, традиционный способ мышления и действия нашей образовательной политики, нашего управления образованием – стричь вершки, не затрагивая корешки.
Все уверения авторов законопроекта, что они делают “только первый шаг”, что “в дальнейшем потребуется срочно вводить хотя бы временные на начальном этапе нормативы финансирования, менять порядок и формы оказания финансовой помощи субъектам РФ, придавая им целевой характер”, – все это только слова, вновь и вновь порождающие вопросы. Если “срочно требуется”, то почему “в дальнейшем”? Зачем делать очередной внешний холостой ход, когда можно и нужно уже сейчас, комплексно и одновременно решать все эти “проклятые” вопросы? Неужели только затем, чтобы прослыть автором новой законодательной инициативы, которая, кроме известной идеи соучредительства, ничего в себе не несет? И ничего не дает тем гражданам, кои помянуты всуе, вероятно, для большего политического веса лишь в названии закона.
Между тем очевидно, что граждане кровно заинтересованы в том, чтобы обеспечить своим чадам необходимый уровень образования, который должен быть законодательно, финансово, экономически и т.д. гарантирован государством. При этом гражданам небезразлично положение учителя. Для них было бы желательно, чтобы учитель, хотя бы в интересах их чад, работал в школе, а не на забастовках или на подсобном хозяйстве и получал бы сносную зарплату, а не милостыню. Что же касается всяких премудростей с так называемыми межбюджетными отношениями, то это имеет к гражданам весьма косвенное отношение. Это – прямое дело, прямая обязанность государства, которое должно наконец навести порядок в своем собственном хозяйстве, не спекулируя интересами граждан и не эксплуатируя их интересы.
На все эти вопросы и должен был бы отвечать рассматриваемый законопроект, если у него было намерение действительно решать данные вопросы, а не обозначать лишь “бег на месте”. Такого намерения в профсоюзном законопроекте, однако, не обнаруживается. Но оно заявило себя в другом, альтернативном законопроекте, который был проигнорирован организаторами совещания.

Альтернативный законопроект

В июне прошедшего года Форум “Российская школа” начал разработку законопроекта “Об обеспечении конституционных прав граждан на общее образование”. Эта работа велась с широким привлечением педагогического сообщества, видных экономистов, юристов и при поддержке объединения “Яблоко”, которое (единственное из всех наличных общественно-политических сил) смогло оценить значимость данной работы для решения насущнейших проблем школы. В сентябре 1999 года было объявлено о завершении работы, и 23 ноября “Учительская газета” опубликовала законопроект.
Поскольку данный законопроект был опубликован (его напечатало “Управление школой”, № 1, январь 2000 г.), нет необходимости останавливаться на нем подробно. Отметим лишь его ведущие идеи-задачи, те основные новации, которые вносил этот законопроект.
Первым и главным в законопроекте было то, что он впервые попытался комплексно решить четыре ключевые проблемы современной российской школы, существующие по жизни в их неразрывном единстве. А именно – проблемы образовательных стандартов, нормативного финансирования образовательных учреждений, межбюджетных отношений и заработной платы учительства. При этом проект:
– давал новое, рамочное понимание образовательных стандартов – в пределах так называемых образовательных областей, а не учебных предметов;
– тесно увязывал эти стандарты с нормативным финансированием школы, раскрывал структуру и содержание самого норматива, рассматривая его введение как опережающую модель отработки в сфере образования государственных минимальных социальных стандартов (при этом подчеркивалось, что установление социальных стандартов – предварительное условие введения стандартов образовательных);
– четко определял источники финансирования общего образования – за счет отчисления строго определенной доли различных налогов; придавал этому финансированию целевой характер (в том числе путем замены “неокрашенных” трансфертов целевыми субвенциями на нужды образования); делал действительно прозрачными каналы этого финансирования по всей их длине: центр – регионы – местное самоуправление – школы;
– предлагал два варианта изменения порядка оплаты учительского труда, с существенным повышением уровня этой оплаты: а) оперативный – в пределах нынешней ЕТС и б) стратегический – изменение самой системы оплаты труда учителей, с уравниванием их по уровню оплаты труда и социальным гарантиям с муниципальными (государственными) служащими (без нарушения таких профессионально установившихся норм, как отпуска работников образования, пенсии по выслуге лет и др.).
При всем этом рассматриваемый законопроект предлагал возможные решения и таких капитальных проблем российской школы, как: разгрузка содержания школьного образования; профильность обучения в старшей ступени школы с сохранением оптимального инварианта содержания общего образования для всех профилей обучения на данной ступени; преодоление нынешней кардинальной “неполноценности” с точки зрения вузов итоговых школьных оценок – путем установления такого порядка (существующего практически во всех развитых странах), когда полного среднего образования достаточно для поступления в вузы – либо прямо на основании выпускных оценок, либо через систему общенационального тестирования и т.д.
Все эти предложения законопроекта безусловно нуждались в дальнейшей шлифовке, доработке. Однако в основе своей проект был, по общему мнению, добротен. Депутаты профильного комитета Госдумы, к примеру, оценивали его готовность весьма высоко – на 80 процентов. Но, повторим, главное, что было в этом проекте, – это реальная попытка решения реальных жгучих школьных проблем. И притом – решения комплексного, системного, нацеленного на действительное обеспечение конституционных прав граждан на общее образование.
Что следовало бы сделать организаторам совещания в ситуации наличия двух альтернативных законопроектов, по-разному рассматривающих и решающих одну и ту же проблему? Ровно то, что сделал Г.Ягодин одиннадцать лет назад на Всесоюзном съезде работников народного образования в декабре 1988 года. В аналогичной ситуации с двумя концепциями общего среднего образования, выдвинутыми ВНИКом “Школа” и Академией педагогических наук СССР, Г.Ягодин поступил так, как и подобает поступить умному управленцу и демократически ориентированному политику, – вынес обе концепции на рассмотрение съезда и предоставил ему самому сделать выбор. На нынешнем совещании этого не случилось. Выбор был сделан аппаратно. Это свидетельствует лишь об одном – что мы в нашей образовательной политике шагнули далеко назад от демократического 1988 года, что демократия в нас так и не взошла.

Витязь на распутье

Было бы иллюзией полагать, что состоявшийся образовательный форум ответил на все насущные вопросы нашей школьной жизни и окончательно определил, какой быть образовательной политике. Он дал скорее больше вопросов, чем ответов, вновь поставив образовательного витязя перед распутьем. Это распутье очевидно, говоря нынешним языком, и на микро-, и на макроуровнях.
Применительно к теме настоящей статьи:
– микроуровень – что делать далее с рассмотренными проектами закона?
– макроуровень – каким быть образовательному законотворчеству: спорадическим, реактивным, заплатным, залатывающим возникающие в образовании бреши, или стратегическим, опережающим, системным, решающим корневые вопросы образовательного бытия?
Применительно к общей теме данного цикла статей:
– микроуровень – как и с чьей помощью дорабатывать до стадии закона базовые документы образовательного форума?
– макроуровень – как далее выстраивать образовательную политику? Какая тенденция в ней возобладает: тенденция изготовления квазипрограмм, квазидоктрин, квазизаконопроектов, квазисоветов и т.д., то есть тенденция квазиполитики, или линия подлинной политики – реальное решение проблем, а не симуляция этого решения, реальное взаимодействие с общественными силами и педагогическим сообществом, а не превращение их представителей в новую номенклатуру и свадебный генералитет?
Вот основная развилка, перед которой сегодня стоит образовательная власть. Вот вопросы, на которые ей, самоопределяясь, придется дать ответ в самое ближайшее время.
В принципе, если руководствоваться интересами дела, интересами образования, а не разного рода лобби – аппаратного, академического, вузовского, профсоюзного и др., – то ответы на все эти вопросы не столь затруднительны.
Что касается рассмотренных законопроектов, то здесь здравая линия поведения предельно проста. Министерству, вероятно, надлежит: взять на себя задачу объединения двух законопроектов; выбрать из них все лучшее; сделать единый проект комплексного закона, решающего насущные проблемы школы и реально обеспечивающего конституционные права граждан; провести общественное обсуждение этого проекта закона и далее выступить в качестве субъекта законодательной инициативы.
Что же касается выработки общего характера, общей направленности образовательной политики, то здесь самоопределение образовательной власти будет существенно сложнее. Здесь она встретит значительно большее сопротивление со стороны трех (на сегодня) основных агрессивно-консервативных сил – собственного аппарата, официальной педагогики и весомой части ректорского корпуса. Подчеркнем, что это не какие-то внешние по отношению к образованию силы, на которые обычно мы привыкли ссылаться (таковые безусловно есть, но не о них сейчас речь), а именно внутрисистемные тормоза, способные резко деформировать и суть, и направленность образовательной политики.
Как нейтрализовать или по меньшей мере локализовать эти силы? Единственный способ противостояния им – активное взаимодействие образовательной власти с общественным мнением и педагогическим сообществом, создание действенных государственно-общественных механизмов управления образованием на всех уровнях – от попечительского совета школы до Федерального совета при министерстве. (При этом необходим такой способ формирования государственно-общественных структур, который будет исключать доминирование в них одной точки зрения. Сегодня, к примеру, руководство РАО делегирует в подобные структуры в качестве “академической общественности” только своих адептов.)
Если мы действительно хотим иметь реальную образовательную политику, решающую подлинные, а не мнимые проблемы школы, если мы хотим избавить наше образование от засилья различных лобби, мы обречены выстраивать эффективную систему взаимодействия образовательной власти, общественных сил и педагогического сообщества.
Опыт истории отечественного образования нагляднейше убеждает, что периоды его расцвета, интенсивного развития были временем теснейшего взаимодействия государства и общества – этих дв

Ваше мнение

Мы будем благодарны, если Вы найдете время высказать свое мнение о данной статье, свое впечатление от нее. Спасибо.

"Первое сентября"