Зачем школе деньги?

Видимо, для того, чтобы отчитаться перед финансовыми органами, а иначе почему расходы на ее реальные потребности почти всегда оказываются нецелевыми

Денег всегда мало, их всегда не хватает. Но в последние годы о школе можно сказать по-другому: «Денег нет». Казалось бы, чем меньше денег, тем рачительнее их надо тратить. Но сложилась парадоксальная ситуация: система образования считается «черной дырой» в финансовом отношении. Именно школе приписывают массовое нецелевое использование бюджетных средств, их неэффективное использование. В чем тут дело? Прежде всего в том, что никто всерьез не считает эффективностью достижение максимального образовательного результата и никто не сравнивает этот результат с суммой затрат. Результат деятельности школы ведь не может быть сведен только к численности учеников. А как оценить уровень знаний? Средним баллом? Или результатами экзаменов? Нет, это слишком сложно. Поэтому эффективность использования денег обычно заменяется «рациональностью» их использования. А поскольку «рациональность» – понятие неопределенное, то оно, в свою очередь, заменяется «правильностью» целевого расходования денег. Но вот вопросы: какие именно цели и кем ставятся при расходовании бюджетных средств и ставятся ли они вообще? Какой государственный или общественный орган и как формулирует эти цели? Наконец, кто определяет, достигнуты ли эти цели, когда отпущенные деньги истрачены, или нет? Каков механизм оценки, сколько средств истрачено для достижения целей образования? Без ясных ответов на эти вопросы невозможно определить: средства использованы «целево» или «нецелево».

Законных целей расходования денег в образовании нет

Может быть, эти цели образования определены законодательством? Нет, к сожалению, строгого и непротиворечивого понятия целевого (и соответственно нецелевого) расходования бюджетных средств действующее законодательство не содержит. Наверное, это понятие привычно относится к очевидным, смысл которых всем понятен или должен быть понятен.

Поэтому вместо строгого определения в законе существует бытовое бюрократическое понимание: целевым считают расходование бюджетных средств образовательными учреждениями на цели, указанные вышестоящим органом.

Отсюда все драматические и абсолютно непредсказуемые обстоятельства финансово-хозяйственной деятельности школы. Объявить расходы нецелевыми не может только ленивый руководитель вышестоящего органа управления.

И ему это даже выгодно, потому что тех денег, которые выделяет «вышестоящий орган», не хватает школе для нормального существования, а удержать школу от негодования и взрыва можно только угрозой страшных санкций за нецелевое использование средств. Других рычагов нет. Поэтому и множатся многочисленные контрольно-карательные структуры в образовании.

Ведь на самом деле у школы есть право, предоставленное законом, вести самостоятельную финансово-хозяйственную деятельность. А сама ситуация просто вынуждает маневрировать, складывать бюджетные и внебюджетные деньги, привлекать дополнительные источники, перебрасывать деньги с одной статьи на другую, одним словом, выкручиваться кто как может. Например, если (не дай Бог, конечно) в 30-градусный мороз произошла авария отопительной системы в школе, то ее нужно ремонтировать, а не пускаться в длительные согласования перераспределения средств между статьями бюджетной сметы с вышестоящим органом.

А какие у школы цели?

А что на самом деле является основной целью деятельности школы? Самый очевидный ответ: обеспечение образовательного процесса. Тем более что понятие образовательного процесса ясно определено статьей 12 Закона «Об образовании». Следовательно, школа должна учить и воспитывать определенное количество ребят. Это и есть цель. На ее достижение и должны быть направлены усилия коллектива школы, общественности, материальные и финансовые ресурсы, общественное мнение и т.д. Тогда целевым расходованием средств может и должно признаваться такое, при котором бюджетные средства направляются на обеспечение образовательного процесса.

Разговор с фининспектором о целях образования. Бесполезен

Но финансовые органы считают почти наоборот: нецелевые – это расходы бюджетного учреждения, осуществленные им сверх годовых смет, а также расходы, не предусмотренные сметой (письмо Минфина от 04.10.95 № 3-Е1-5 «О применении штрафных санкций за нецелевое использование средств федерального бюджета» и еще одно от 25.01.96 № 3-Е2-6, разъясняющее некоторые положения первого письма). При этом в этих письмах отмечается, что определение направления расходования полученных бюджетных средств осуществляется образовательными учреждениями самостоятельно, в пределах утвержденных годовых назначений по экономической классификации расходов бюджета.

То есть целевой характер расходования бюджетных средств определяется сметой – утвержденным вышестоящим органом плановым документом, устанавливающим направления расходования средств.

Тогда целью является само расходование средств, а не достижение определенного результата. Образовательный процесс здесь ни при чем.

С другой стороны, в пределах утвержденной сметы образовательное учреждение может самостоятельно расходовать средства. Как только деньги пришли на счет школы, они могут расходоваться по любым статьям, по которым имеются сметные назначения.

Это означает, что в условиях недостатка средств директор всегда будет виноватым. Если при правильном исполнении сметы образовательный процесс нарушается (нет средств на учебные расходы, книги, пособия, например), то основная цель не достигается, но с финансовой точки зрения нарушений нет. При этом все говорят о снижении качества образования. Если же при маневрировании ресурсами между сметными статьями обеспечивается образовательная деятельность, то усматриваются финансовые нарушения и следуют финансовые санкции. Выбирайте, господин директор.

Слово о смете

А что такое смета? Ну понятно – это основной плановый документ для финансирования. Она определяет объем, направление и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы школы, является основанием для расходования выделяемых из бюджета средств. Смета – это план расходов. При этом о невозможности маневрировать в пределах сметы говорит такой факт: степень детализации расходов за последние годы выросла на порядок. Еще в 1990 году финансирование производилось по 12 статьям (и этого было вполне достаточно!), а сегодня – по 160 статьям! Представьте себе, что у вас в семье вместо траты денег на еду вводится обязательная разбивка на мясо, хлеб, молоко и т.д. И если вы не предусмотрели, например, кефир или творог, то вместо молока вы их купить не имеете права.

Для осуществления любого конкретного расходования средств необходимо предусмотреть этот расход в смете, то есть нужно до наступления соответствующего «расходного» периода иметь соответствующее сметное назначение по одной из более чем ста статей расходов. Это просто невозможно: за несколько месяцев до планируемого времени предусмотреть все необходимые расходы столь детально. Отсюда неизбежно следует приблизительность при составлении сметы, необходимость ее корректировки, в том числе перемещения назначений между статьями расходов, – то есть с точки зрения проверяющих нарушение. Например, целью становится расходование десяти рублей на приобретение скрепок. И если вместо десяти рублей потрачено одиннадцать (ну не было скрепок за 10 рублей!), то один рубль является нецелевым расходованием бюджетных средств – взыскивается сумма перерасхода и наказываются виновные. А если в процессе расходования средств получена экономия, то она может быть израсходована только по той статье, по которой она получена.

Можно сказать, что система финансирующих органов контролирует соответствие фактических расходов бюджетных средств ею самой установленным целям. Говоря проще, финансовые органы сами устанавливают конкретные цели расходования бюджетных средств, определяют размеры бюджетных расходов по этим целям, а затем контролируют осуществление этих расходов. Естественно, процедура контроля упрощается до предела: есть утвержденная вышестоящим органом смета, есть фактические расходы – проверяются отклонения. Если таковые есть – нецелевое расходование бюджетных средств,– то есть нарушение. А дальше доказывай, что это было вызвано…

Основная цель – образовательный процесс

Но в соответствии со статьей 120 (пункт 3) Гражданского кодекса Российской Федерации и Законом «Об образовании» образовательным учреждениям предоставлено право самостоятельно определять порядок и направление расходования всех своих средств, включая определение их доли, направляемой на оплату труда работников.

Самостоятельно – означает «без необходимости согласования или утверждения каким-либо органом управления». Следовательно, нет законодательно установленной необходимости централизованного определения порядка и направлений расходования всех бюджетных, а тем более внебюджетных средств образовательного учреждения. Это означает, что любые расходы образовательного учреждения, произведенные в установленном им самим порядке, являются целевыми. Главное, чтобы эти расходы соответствовали целям, записанным в уставе и учредительных документах.

Таким образом, действующее законодательство (законодательство, а не подзаконные акты и сложившаяся практика их реализации, а уж тем более не мнение проверяющих и контролирующих органов) предоставляет образовательным учреждениям самим расходовать выделяемые средства для осуществления образовательного процесса как основной цели, для реализации которой эти учреждения созданы.

...Может быть, поэтому в образовании и нет денег, что цели затрат определяет не школа, а «вышестоящий орган»? А что если все-таки попробовать следовать закону, а не укреплять этот самый вышестоящий...

Ваше мнение

Мы будем благодарны, если Вы найдете время высказать свое мнение о данной статье, свое впечатление от нее. Спасибо.

"Первое сентября"