Это всеобщее право на образование

Гарантии, которые распадаются на обещания и предположения...

Много сегодня говорится о бедственном положении российской системы образования и его причинах. Несмотря на это, рискнем предложить свое видение данной проблемы, которое родилось в ходе работы группы руководителей и специалистов органов местного самоуправления г. Хабаровска. Первоначально перед коллективом стояла задача о разработке нового варианта разграничения функций между городским управлением и районными отделами образования. Существующее разделение, как и все предыдущие, вновь оказалось неэффективным. С одной стороны, наблюдалось дублирование функций, с другой – потеря управляемости по ряду параметров. Однако на этот раз, прежде чем делить управленческие функции, решили последовать совету Декарта и разобраться, чем же сегодня управляют органы местного самоуправления в сфере образования, то есть определить объект управления.
Необходимо было найти четкие и однозначные ответы на следующие вопросы:
Какой перечень услуг (государственных гарантий) в области образования гарантируется каждому гражданину страны за счет средств государственного (федерального и краевого) бюджета?
Как реализуются данные государственные гарантии в муниципальных образовательных учреждениях (в частности, в г. Хабаровске) в условиях, когда местное самоуправление отделено от государства?
Начали со второго вопроса. Именно здесь сегодня особенно много противоречий, разночтений и непонимания, поскольку система местного самоуправления находится в стадии становления. Решили разобраться в основных понятиях.
Под местным самоуправлением понимается самостоятельная и ответственная деятельность населения по решению вопросов местного значения. При этом решать эти вопросы жители могут как непосредственно (например, на сходе, собрании), так и через созданные ими органы местного самоуправления (например, районное собрание, администрация). Так гласит Европейская хартия местного самоуправления. Аналогично определяет суть местного самоуправления Конституция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
Такой системы власти не было в России на протяжении всех лет существования советского государства – вплоть до 1991 года. Все вопросы жизнеобеспечения населения назывались государственными функциями, а потому занимались ими государственные органы. Любой поселковый совет в самом отдаленном уголке страны представлял собой маленькую частичку государства, маленький государственный орган.
В 1991 году началось своего рода «разгосударствление государства». Суть этого процесса заключалась в том, что на уровне района, села, поселка, города было предложено часть традиционных государственных функций перевести в разряд так называемых вопросов местного значения. При этом населению предоставлялось право решать их самостоятельно, без «ценных указаний» свыше и, естественно, под свою ответственность. Для обеспечения этой деятельности часть налогов, которые мы платили и платим, назвали местными и дали право в полном объеме оставлять их на территории и использовать для решения вопросов местного значения. Кроме того, населению передали часть бывшего государственного имущества в собственность и дали право распоряжаться им по собственному усмотрению.
Одним словом, началось строительство системы местного самоуправления. В дополнение к органам государственной власти, к которой сейчас относятся областные и федеральные органы, выполняющие оставшиеся государственные функции (полномочия), начала формироваться власть местная (муниципальная), которая самостоятельно, без вмешательства государства стала решать вопросы местного значения. При этом в соответствии с законом органам местного самоуправления могут передаваться на исполнение отдельные государственные полномочия одновременно с передачей необходимых для этого финансовых средств.
Отсюда следует, что если существуют какие-либо государственные функции (полномочия) в области образования, то исполнять их могут органы местного самоуправления. Очевидно, что в данном случае органы местного самоуправления будут подконтрольны государственным органам, которые наделили их данными полномочиями.
Итак, механизм взаимодействия органов местного самоуправления и государственных органов по исполнению государственных гарантий в области образования был четко зафиксирован. Оставалось только выяснить, существуют ли такие гарантии и каков их состав.
В поисках ответа на поставленный вопрос были собраны и проанализированы нормативные правовые акты последних 10–15 лет, которые хоть как-то могли пролить свет на состав государственных гарантий в дошкольном, общем и дополнительном образовании. В перечень этих актов попали Конституция РФ, Федеральный закон «Об образовании», постановления и приказы федеральных и краевых законодательных и исполнительных органов власти. В документах искались статьи, пункты, предложения с фразами типа «государство гарантирует...», «органы государственной власти обеспечивают...» и т.д. Итоги этой работы нельзя назвать успешными, поскольку ни по одному уровню образования группа так и не смогла дать четкого и однозначного ответа на вопрос, что есть государственные гарантии в данном уровне образования.
В качестве примера приведем результаты исследования по системе дошкольного образования. Конституция РФ по поводу дошкольного образования содержит лишь одну фразу. В п. 2 ст. 43 говорится:
Гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного… образования в государственном и муниципальном образовательных учреждениях и на предприятиях.
Очевидно, что данная норма нуждается в уточнении и конкретизации. Эту функцию выполнил Федеральный закон «Об образовании», однако весьма своеобразным способом. Он ни много ни мало в корне изменил данную Конституцией РФ государственную гарантию в области дошкольного образования, установив в ст. 18 следующее:
2. Государство гарантирует финансовую и материальную поддержку в воспитании детей раннего детского возраста, обеспечивает доступность образовательных услуг дошкольного образовательного учреждения для всех слоев населения.
При этом ни в одном нормативном правовом документе, изданном после принятия данного закона, фраза «финансовая и материальная поддержка в воспитании детей раннего возраста» не расшифрована. Это, однако, не смущает органы власти, и они заполняют данный правовой вакуум тем, что имеется под рукой, а именно Постановлением Верховного Совета РФ от 06.03.92 № 2464-1 «Об упорядочении платы за содержание детей в детских дошкольных учреждениях и о финансовой поддержке системы этих учреждений». В соответствие с данным постановлением размер платы, взимаемой с родителей за содержание ребенка в детском саду, не может превышать более 20% стоимости содержания ребенка в дошкольном учреждении. Эта цифра и служит сегодня основой для определения бюджетных средств на содержание системы дошкольного образования. Следовательно, можно предположить, что финансовая и материальная поддержка в воспитании детей раннего возраста как государственная гарантия в области дошкольного образования представляет собой оплату за счет средств государственного бюджета 80% стоимости содержания ребенка в дошкольном учреждении.
Именно предположить, поскольку в явном виде об этом нигде не сказано. Насколько правомерно такое предположение? Ответ на этот вопрос весьма непрост по ряду причин.
Во-первых, упоминавшееся выше постановление ВС РФ принято раньше Закона «Об образовании». К тому же в преамбуле этого постановления говорится, что оно принято во исполнение статей 7, 44, 45 Закона РФ «О местном самоуправлении», который вступил в силу в 1991 г. Однако в 1995 г. был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который отменил ст. 7, 44 и 45 предыдущего закона о местном самоуправлении. Таким образом, расчет бюджетных средств на содержание системы дошкольного образования основывается сегодня на документе, который сам не имеет правовой основы.
Во-вторых, в сформулированной выше гарантии нет дифференциации по видам дошкольных учреждений. В то же самое время спектр видов дошкольных учреждений сегодня достаточно велик. Они отличаются временем пребывания детей (9, 10, 12 часов, круглосуточные), направленностью (общеразвивающее, компенсирующее, с приоритетным осуществлением различных программ оздоровительного и образовательного характера и т.д.). Очевидно, что стоимость содержания детей в таких учреждениях может существенно различаться, а следовательно, и расход бюджетных средств на содержание детей в разных дошкольных учреждениях также будет различным.
В-третьих, в сформулированной выше гарантии нет дифференциации детей по социальным группам и уровню развития. Традиционно во всех государственных программах выделяются дети из малообеспеченных и многодетных семей. Федеральный закон «Об образовании» в ст. 5 «Государственные гарантии прав граждан РФ в области образования» особое внимание уделил другим категориям: нуждающимся в социальной помощи, с отклонением в развитии, проявившим выдающиеся способности. Очевидно, что, так же как и в предыдущем случае, расходы бюджетных средств на содержание этих детей будут различными.
Так что же такое государственные гарантии в области дошкольного образования?
На чем же базируются расчеты бюджетных расходов на образование?
На чем держится экономика государственной и муниципальной систем образования?

Ваше мнение

Мы будем благодарны, если Вы найдете время высказать свое мнение о данной статье, свое впечатление от нее. Спасибо.

"Первое сентября"