Главная страница ИД «Первого сентября»Главная страница газеты «Первое сентября»Содержание №41/1999

Архив

Норматив – это путь в никуда

Финансирование образования должно быть не подушевым, а постатейным

В проблеме выживания отечественной системы образования вопросы финансирования сегодня являются ключевыми. Министерство судорожно пытается высчитать федеральный норматив расходов на одного учащегося, ученые разрабатывают всевозможные схемы, потерявшие надежду и на столичных чиновников, и на столичных теоретиков регионы экспериментируют на свой страх и риск. Своими соображениями об основных направлениях этих экспериментов с читателями «Регионального образования» делится наш эксперт, член-корреспондент РАО, директор Института управления образованием Владимир ЕРОШИН.

Реформирование системы финансирования образования началось в 1988 году. До этого существовала достаточно жесткая система: был набор из двенадцати статей, деньги выделялись централизованно по этим целевым направлениям, и руководитель не только школы, но даже районного уровня не мог их перераспределить. Всякая инициатива рассматривалась едва ли не как уголовное преступление. С началом перестройки директорам разрешили расходовать получаемые средства по своему усмотрению – за исключением заработной платы, начислений и средств на питание детей.
В 1990 году вышел приказ Госкомобразования № 45 о переходе на новый экономический механизм, который два года спустя был преобразован в Закон РФ «Об образовании». Этот приказ сыграл роковую роль в экономике образования: общеобразовательная школа рассматривалась его авторами как частный случай высшей, и на нее был перенесен вузовский механизм нормативного финансирования на одного учащегося. Было почему-то решено, что нормативное финансирование позволит директору более оперативно маневрировать средствами; а на самом деле директор все равно не имеет такой возможности, поскольку составляет смету по бюджетной классификации, которая сейчас еще более жесткая и дифференцированная, чем была раньше. В итоге получилось так, что старая система разрушена, а новая не создана. Сейчас в экономике образования две проблемы: нет полноценного бюджетного финансирования и нет работающего экономического механизма. Этим в конечном итоге и вызваны все нынешние поиски оптимальной экономико-финансовой модели, к которым наконец-то подключились региональные структуры.
В каждой из трех моделей, рассматривавшихся на февральском совещании в Тюмени, есть рациональное зерно. Основная идея т.н. новгородской схемы – когда федеральный компонент оплачивается из средств федерального бюджета, а региональный и школьный компоненты, содержание зданий, коммунальные услуги покрываются из региональной и муниципальной казны – не нова. Не знаю, известно ли об этом ее автору Владимиру Николаевичу Аверкину, но первым эту модель предложил Адам Смит: содержание материальной базы школы лежит на плечах муниципалитета, а сами образовательные услуги оплачивает заказчик – государство или родители. Постановка вопроса вполне логична и оправданна. Главный недостаток современной вариации этой схемы: ее разработчик совершенно абстрагируется от того, что государство, формируя свою бюджетную систему, само предусматривает, с какого бюджетного уровня финансируется та или иная статья расходов. Если деньги на школу идут из муниципального бюджета, это совершенно не означает, что они негосударственные. Невыгодно и неэффективно сначала централизовать средства в Москве, а потом рассылать их на места для выплаты зарплаты – государство через Бюджетный кодекс может предусмотреть механизм финансирования зарплаты учителей, не гоняя деньги в столицу. Деньги в школу должны идти непосредственно из районного бюджета, потому что только на этом уровне можно точно определить действительные потребности школы. В компетенции региональных властей должны находиться вопросы развития всего образовательного комплекса, поддержка дотационных районов. Точно так же федеральный центр должен обеспечить поддержку дотационных регионов, а не выплачивать зарплату на всех необъятных просторах нашей Родины.
Что касается самарской модели, то она практически воспроизводит советскую унитарную систему финансирования школы в масштабах отдельно взятой области: если раньше все средства на общее среднее образование централизовались на уровне Советского Союза, то Ефим Яковлевич Коган предлагает проделать ту же операцию на уровне конкретного субъекта Федерации. Серьезное достоинство такого подхода состоит в том, что при этом создается единое образовательное пространство, единый региональный образовательный комплекс. Но если эта система будет распространена, у нас появится 89 таких унитарных комплексов внутри одной страны – и что останется от российского образовательного пространства? Кроме того, принятие самарской модели требует серьезных изменений законодательства: ни о каком местном самоуправлении здесь речи не идет – все навязывается из центра! При Сталине в Москве четко знали, сколько портретов вождя должно быть в каждой школе – сейчас нам практически предлагается возврат именно к этому.
Но главное узкое место самарской схемы, на мой взгляд, заключается в том, что в ее основу заложен пресловутый подушевой норматив финансирования. Сама идея норматива на одного учащегося взята из экономики высшей школы – там она себя вполне оправдывает, поскольку соотношение студентов и преподавателей довольно жесткое и мало варьируется в разных вузах. В общеобразовательной школе качественно нормировать расходы на одного учащегося нельзя: там наполняемость классов колеблется от одного учащегося до сорока, в то время как средняя цифра по России – 13,7. Учитывая, что на данный момент 95% всех расходов на образование составляют расходы на зарплату, а прямой связи между зарплатой и количеством учеников нет, можно с уверенностью утверждать, что этот норматив не сработает: кому-то мы обязательно переплатим, а кому-то не доплатим.
Более того, в каждой школе расходы на одного ученика будут разными, а значит, по логике у каждой школы должен быть свой норматив. Элементарный пример: одна школа стоит на пригорке, у них всегда светло, но ветром выдувает тепло – поэтому больше расходы на отопление и меньше плата за свет. Соседняя школа, расположенная под горой, находится в прямо противоположной ситуации. А различия в квалификационных характеристиках педагогического состава: в одной школе собрались опытные учителя, имеющие высокие разряды, в другой – молодой коллектив. Фонды заработной платы в этих двух школах будут существенным образом различаться, при том что норматив для них один и тот же! Словом, средний норматив по району или по области – это то же самое, что средняя температура по палате. Кроме того, норматив ликвидирует возможность конструктивного диалога с теми, кто финансирует: в случае постатейного финансирования вы можете обосновать запросы своего учреждения, а тут получил некоторую сумму на ученика – и будь доволен.
В российском Законе «Об образовании», который сейчас неудобно даже критиковать, заложено еще одно совершенно безумное с экономической точки зрения положение, что региональный норматив не может быть ниже федерального. В начале 80-х годов средний расход на ученика по СССР составлял 200 рублей в год, а в Москве – 100 рублей. Это определялось не тем, что в столице недоплачивали: просто там были крупные школы с большой наполняемостью классов, и расходы были объективно в два раза ниже, чем в среднем по Союзу. А в некоторых малокомплектных сельских школах Московской области ученик обходился в 700–800, а то и в 2000 рублей. Поэтому устанавливать жесткое соотношение между федеральным и региональным нормативами нельзя: это приведет к искусственной и экономически не оправданной подгонке.
Я считаю, что жесткий подушевой норматив сегодня – это тупиковый путь, путь в никуда. И то, что сейчас делается федеральным министерством в плане разработок нормативов финансирования на одного ученика, по-моему, вызвано лишь необходимостью показать административное рвение – вряд ли получится что-то работающее на практике. Министерство должно выполнять функции методического центра, должно предложить регионам научно обоснованную методику расчета их собственных нормативов, а не высчитывать никому не нужную среднюю температуру по Российской Федерации.
Главное достоинство тюменской модели заключается в том, что в основу ее положен принцип децентрализации и действительной муниципализации образования. Но здесь нужно учитывать, что Тюменская область имеет значительную специфику, причем не только в экономическом, но и в географическом плане, отразившуюся и на размещении школ – там было проще перенести муниципальный уровень управления с районного на местный, чем в густонаселенных регионах центра или юга России. Кроме того, мне, например, непонятно, как тюменцы смогли в приказном порядке ликвидировать роно и централизованные бухгалтерии: это правильное и давно назревшее решение, но ведь оно является компетенцией не региональной, а муниципальной администрации! Главная задача, которую обязательно нужно решить в регионе, чтобы модель сработала, – правильно сформировать межбюджетные отношения, оставляя большую часть налоговых поступлений на местах: муниципалитеты должны иметь реальную, а не декларативную возможность содержать школы. Очевидно, пока тюменская схема разработана в большей степени концептуально и только проходит первую практическую апробацию, поэтому о результатах говорить еще рано. Если же судить на уровне подхода, то он представляется мне наиболее перспективным.
Институт управления образованием РАО сейчас разрабатывает свою концепцию финансирования образования, которая в основных моментах совпадает с тюменской. Мы считаем, что нужно не подушевое, а постатейное финансирование школы. Е.Я.Коган возражает, что такой принцип приведет к искусственному завышению директорами своих расходов, в частности – к раздуванию штатного расписания. Но эту проблему можно легко снять, разработав механизмы проверки обоснованности запросов школ – своеобразных постатейных нормативов. Норматив, безусловно, нужен, но не один подушевой, а несколько постатейных – ведь расходы школы определяются несколькими не сводимыми друг к другу параметрами: количеством учеников и наполняемостью классов, характеристиками здания, материальной базой, стоимостью коммунальных услуг в той или иной местности. Поэтому очень важно, чтобы при определении потребностей школы максимально полно учитывались конкретные условия, а для этого надо планировать расходы по статьям, как это и делается во всем мире.
Кроме того, нормативы по каждой статье не должны быть жесткими, необходимо предусмотреть коэффициенты коррекции и выравнивания. Необходимо также развести систему планирования и расходования, предоставив директорам значительную свободу при использовании полученных средств, возможность перебрасывать деньги с одной статьи на другую. Во избежание же злоупотреблений нужно повышать роль общественных организаций, контролирующих расходование средств.
Если говорить о том, что сейчас нужно в первую очередь сделать в области экономики образования, то это как раз найти объективные критерии оценки реальных потребностей системы, разработать комплекс постатейных нормативов: на зарплату, питание, учебники, оборудование, энергоносители, содержание и ремонт зданий и так далее. И высчитать, какую часть от действительной – а не мнимой – потребности мы финансируем. А сейчас никто не может научно обосновать цифру расходов на образование в российском, областном или районном бюджете – она берется в полном смысле слова с потолка. Без определения, сколько же мы недодаем школе – на уровне Федерации, отдельного региона, муниципалитета, конкретного учреждения, – можно сколько угодно призывать к поиску дополнительных ресурсов или экономии средств, но все эти призывы останутся гласом вопиющего: люди будут до последнего надеяться на бюджет.


Ваше мнение

Мы будем благодарны, если Вы найдете время высказать свое мнение о данной статье, свое впечатление от нее. Спасибо.

"Первое сентября"


Рейтинг@Mail.ru