Почему мы такие бедные?

Регионы решили, что спасение утопающих – дело рук самих утопающих

Как уже сообщало «Первое сентября», в начале февраля в Тюмени проводилось Всероссийское совещание-семинар «Структурно-функциональные и организационно-экономические инновации в системе образования» – своеобразная прелюдия годичной коллегии Министерства образования, намеченной на март. Рекомендации этого совещания, по замыслу организаторов, должны были заложить основу не только решений коллегии, но и образовательной политики правительства Евгения Примакова в целом.

Тюмень приехали двести пятьдесят делегатов из сорока регионов страны, представлявших все уровни системы образования, начиная с дошкольного и заканчивая послевузовским: пятьдесят шесть руководителей региональных или муниципальных органов управления образованием, примерно столько же ректоров вузов, практически все руководство федерального министерства, директора школ, лицеев, колледжей, техникумов, институтов усовершенствования учителей. Характерно, что руководство Московского комитета образования не почтило совещание своим присутствием, оставшись верным политике исключительности и самодостаточности столичного образовательного пространства.

В соответствии с заявленным названием семинара проблемы содержания образования на нем не затрагивались. Понятие «региональный компонент» ни разу не прозвучало из уст участников, хотя именно представители регионов задавали тон дискуссии. Более того, даже такие «организационно-экономические» темы, как проблемы малокомплектной сельской школы или обеспечение учреждений образования учебной литературы, не стали предметом особого внимания делегатов педагогического сообщества. Руководители органов управления образованием субъектов Федерации даже забыли пожаловаться на отсутствие пресловутой управленческой вертикали – случай, беспрецедентный для совещания такого уровня.

Министр общего и профессионального образования РФ Владимир Филиппов сформулировал основной вопрос текущего момента тривиально: «Если мы такие умные, то почему мы такие бедные?» Это и определило ход дальнейшей дискуссии.

Авансы и долги

Владимир Филиппов обрисовал ситуацию в народном просвещении достаточно мрачными красками: нет федеральной программы развития образования, к закону об образовании нужна масса поправок, углубляется отставание от развитых стран даже по преподаванию предметов естественно-математического цикла, незначительное увеличение бюджетных расходов на образование (3,63 процента в текущем году против 3,46 процента в прошлом) «съедено» дефолтом, а в случае планируемого правительством снижения налогов можно прогнозировать дальнейшее сокращение поступлений в бюджетную сферу. Главный вывод: содержать школу на достойном уровне только за счет бюджетных средств мы не сможем.

Заместитель министра образования Григорий Балыхин отметил, что структура бюджета образования выглядит сейчас следующим образом: 15 процентов покрывается средствами из федеральных трансфертов, 20–25 процентов – за счет региональных бюджетов и 60–65 процентов расходов ложится на плечи муниципальной казны. А ведь есть районы, например, в Алтайском крае, где за неделю собирают всего 70 рублей налогов! По подсчетам специалистов, примерно четверть всех этих средств составляют так называемые «плохие долги», по сути, безвозвратные кредиты естественных монополий.

В общем, ситуация более чем безрадостная. На этом фоне совершенно парадоксально выглядит цифра, озвученная секретарем ЦК профсоюза Владимиром Лившицем: сейчас из тех средств, которые выделяются на систему образования, собственно на систему идет около 60 процентов, а остальные оседают в различных сервисных службах, получающих на этом немалую прибыль. И еще один парадокс: по словам заместителя министра Виктора Болотова, несколько лет назад в среднем по стране на одного учителя приходилось 14 учеников, а сейчас, после всех забастовок и невыплат зарплаты, – 13,7.

Из всего сказанного логически вытекают три задачи, которые и были восприняты участниками совещания как ключевые: разобраться с тем, как поступают, распределяются и используются выделяющиеся бюджетные средства, изыскать внутренние резервы системы образования и определить возможности расширения внебюджетных инвестиций.

Схемы

Решение первых двух задач непосредственным образом замыкается на вопросе о том, каким образом будут организованы межбюджетные отношения в сфере образования, а проще говоря, финансовые потоки по направлению центр – регион – муниципалитет. Для того чтобы исключить нецелевое расходование бюджетных средств, необходимо изменить саму схему прохождения денег. Определенный региональный опыт в этой области уже имеется, и предметом первоочередного внимания участников совещания стали три схемы финансирования образования: новгородская, самарская и тюменская.

Основная идея новгородской схемы, представленной Владимиром Аверкиным (см. «Региональное образование» № 2 от 10 сентября 1998 г.), заключается в том, чтобы средства на оплату часов федерального компонента Базисного учебного плана выделялись из федерального бюджета и целевым назначением, через казначейство, шли на расчетный счет образовательного учреждения. Соответственно финансирование регионального компонента, приобретения учебников и переподготовки учителей осуществляется из средств субъекта Федерации, а школьного компонента, текущего содержания учреждений и коммунальных расходов – из муниципального бюджета. Особенностью такого подхода является то, что региональный орган управления образованием выступает в качестве держателя лимитов: именно он аккумулирует тарификационные ведомости муниципальных образований, проверяет их на предмет обоснованности штатных расписаний и дает разнарядку в центр.

Суть самарской модели, о которой участникам совещания рассказал Ефим Коган (см. также «РО» № 3 от 27 октября 1998 г.), сводится к тому, что, во-первых, все средства на систему образования, начиная с зарплаты и кончая коммунальными расходами, консолидируются на уровне регионального бюджета, а во-вторых, вводится нормативное финансирование по типу образовательных учреждений. Технология такова: региональный бюджет финансирует управление образования, которое в соответствии с нормативами направляет деньги непосредственно муниципальным органам управления образованием, а эти последние обеспечивают образовательные учреждения. При этом переход от постатейного финансирования к нормативному исключает такой распространенный среди директорского корпуса прием выбивания дополнительных ассигнований, как искусственное раздувание штатных расписаний. Напротив, по словам архитектора этой модели, у директоров сразу меняется мышление: они начинают думать об оптимизации расходования ресурсов. Правда, у данной схемы есть одно «но», затрудняющее ее широкое тиражирование: Самарская область является «донором» и обходится без федеральных трансфертов.

С тюменской схемой финансирования образования, предложенной директором областного Департамента образования и науки Виктором Новиковым, многие участники семинара познакомились впервые. В отличие от двух первых она основана не на централизации, а, напротив, на децентрализации средств: хорошо отлаженная система субвенций и дотаций муниципалитетам позволяет решать и проблему зарплаты, и проблему текущего содержания учреждений на уровне местного бюджета. При этом в регионе пошли на буквальное выполнение федерального закона о местном самоуправлении: муниципальным образованием там является не район (как в других субъектах Федерации), а городское или сельское поселение (или несколько поселений, объединенных общей территорией), то есть в области функционируют триста бюджетов местного самоуправления, в распоряжении которых остается 100 процентов подоходного налога. Действуя по принципу «лучшее средство от головной боли – это гильотина», тюменские власти в приказном порядке ликвидировали централизованные бухгалтерии при роно, сами роно преобразовали в государственные территориальные инспекции, подчиненные департаменту, а каждой школе открыли расчетный счет. Результат налицо: задержек зарплаты учителям практически нет. Правда, здесь есть то же «но», что и в Самаре: Тюменская область – это «донор» федерального бюджета. «У богатых свои причуды» – явственно читалось на лицах некоторых участников конференции во время обсуждения этих схем.

Общей чертой всех трех вариантов является, во-первых, превращение школы в полноправный субъект хозяйственной деятельности, во-вторых, решение проблемы управленческой вертикали посредством четкого разделения функций и перехода от административного метода управления к экономическому. Вместе с тем новгородская и самарская схемы требуют внесения существенных поправок в федеральное законодательство: по закону о местном самоуправлении содержание образовательных учреждений находится в компетенции муниципальных органов, Закон «О финансовых основах местного самоуправления» гарантирует право муниципалитетов самостоятельно определять направления использования средств своих бюджетов, а Бюджетным кодексом не предусмотрена передача отдельных видов расходов из местных бюджетов в региональный и федеральный.

На главную трудность при попытке реализации этих схем обратила внимание заместитель министра Елена Чепурных: «Самая большая проблема здесь – это ваши собственные губернаторы…» Действительно, трудно себе представить, что большинство хозяев регионов воодушевит пример тюменского губернатора Леонида Рокецкого, предоставившего муниципалам значительные полномочия, или же его самарского коллеги, взявшего на себя дополнительную, не предусмотренную законом ответственность. Другая сторона «проблемы губернаторов» состоит в том, что схема межбюджетных отношений сама по себе, сколь правильной бы она ни была, не является панацеей от недофинансирования: если на образование будет идти 5 процентов бюджета субъекта Федерации (а в некоторых регионах сейчас идет даже меньше), то никакая схема ему не поможет. «Слишком многое у нас зависит от губернаторов» – эту мысль в кулуарах совещания приходилось слышать неоднократно.

Двенадцатилетняя школа не имеет альтернативы?..

Эта фраза, только без вопросительной интонации, заключала в себе основную мысль выступления директора Института общего и среднего образования РАО Юрия Дика. Аргументация в пользу модели «4+6+2» в общем-то давно известна, и ничего нового Юрий Иванович здесь не сказал: срок обучения в школе должен быть увеличен, поскольку падает качество образования, увеличивается перегрузка детей, а кроме того, в мировой практике общее образование имеет продолжительность 12–14 лет. Эти же доводы повторил и министр в своем заключительном слове, добавив, правда, что окончательное решение пока не принято и согласование позиций с регионами будет продолжено.

К аргументам содержательного характера директор центра образовательной политики Высшей школы экономики Татьяна Клячко добавила и доводы экономического плана. В 1998 году Россия заняла 53-е место по так называемому индексу образовательного потенциала населения, куда входят количество лет обучения, ВВП на душу населения и процент расходов на образование в бюджете страны. Если мы повысим срок обучения до 12 лет, наш индекс вырастет и мы станем более привлекательными для иностранных инвестиций. Правда, Татьяна Львовна тут же привела и контраргумент: смогут ли родители в грядущей экономической ситуации, которая еще несколько лет будет ухудшаться, а потом стабилизируется на достаточно невысоком уровне, содержать своих детей еще один год?

Если рассматривать механизм перехода на двенадцатилетку с чисто затратной точки зрения, то он представляется относительно безболезненным: вследствие демографического спада через десять лет в школах будет на 32 процента меньше детей, что высвободит средства, необходимые для увеличения срока обучения на один год. Вместе с тем идея двенадцатилетнего образования вызвала в кулуарах совещания значительный скепсис: никто из сторонников проекта почему-то не сказал о необходимом в этом случае радикальном обновлении содержания общего среднего образования. А значит, велика вероятность того, что выработанное в 60-х годах содержание десятилетнего образования будет просто растянуто еще на один год, и дети будут учить все то же, только дольше.

Что день грядущий…

На основе рекомендаций совещания можно смоделировать следующие новации, ожидающие отечественную систему образования в недалеком будущем.

В области межбюджетных отношений Министерство образования в лице Григория Балыхина обещает добиваться замены «непрозрачных» федеральных трансфертов целевыми субвенциями на зарплату учителей. На большее вряд ли стоит рассчитывать: весьма сомнительно, что Совет Федерации даст согласие на внесение в существующее законодательство поправок, расширяющих реальные права муниципалитетов или возлагающих на региональные администрации большую ответственность. Еще менее вероятно принятие федерального норматива в виде обязательного процента отчислений на образование из регионального бюджета.

В сфере дошкольного образования скорее всего будет поставлен вопрос об отмене постановления Верховного Совета 1992 г., ограничивающего размер взимаемой с родителей платы двадцатью процентами от реальной стоимости содержания ребенка в детском саду, и передаче прерогативы установления подобной квоты в компетенцию региональных администраций.

В общем образовании переход на двенадцатилетнее обучение, очевидно, неизбежен: судя по решительному настрою министра, он найдет способ убедить колеблющихся регионалов. Процесс перевода школ в разряд юридических лиц с собственными расчетными счетами будет шириться и крепнуть, а в качестве промежуточного этапа на этом пути может выступить преобразование централизованных бухгалтерий в расчетно-кассовые центры, занимающиеся коллективным бухгалтерским обслуживанием учебных заведений. Более активно будут создаваться внебюджетные счета школ и попечительские советы.

В области начального и среднего профессионального образования будет развиваться интеграция (ПТУ – техникум) и осуществляться переход на двухканальное финансирование (центр – зарплата и стипендии, регионы – коммунальные платежи) с последующим переводом учреждений на баланс субъектов Федерации. Кроме того, эти заведения будут более активно искать возможности получения дохода от своей производственной деятельности.

Вывод высшего образования на новые рубежи связывается участниками совещания со снятием всех ограничений на коммерческий прием студентов, реструктуризацией задолженности по коммунальным платежам, оптимизацией (читай – сокращением) нагрузки преподавателей (а значит, в результате и их количества), а также, как выразился один из ректоров, с «этим сладким словом интеграция». Под последним имеется в виду интеграция внутривузовская (слияние факультетов), межвузовская (объединение нескольких вузов в один), а также с другими уровнями системы образования (организация при вузах гимназий, лицеев, колледжей).

На поставленный Владимиром Филипповым в самом начале совещания сакраментальный вопрос «Почему мы такие бедные?» попытался ответить только один участник – тюменский губернатор Леонид Рокецкий. Говоря о своих впечатлениях от семинара, он заметил, что беда работников образования заключается в их консерватизме: участники конференции рассматривают свои проблемы лишь в контексте образования, игнорируя более широкий социальный контекст, и в итоге пытаются сохранить все как есть вопреки меняющимся реалиям. Точнее, наверное, было бы сказать – пытались сохранить: похоже, в Тюмени идея о том, что спасение утопающих – дело рук самих утопающих, прочно овладела массами управленцев.

Ваше мнение

Мы будем благодарны, если Вы найдете время высказать свое мнение о данной статье, свое впечатление от нее. Спасибо.

"Первое сентября"