Прежде чем предлагать школе универсальные экономические лекарства, стоит прислушаться к ее пульсу

Удивительно, что ситуация с невыплатой заработной платы учителям обсуждается на всех уровнях не на основе закона, а только как моральная, чуть ли не этическая проблема.

– Ах, как нехорошо, что мы не платим зарплату, ведь учителя – совесть нации.Как будто все забыли: в Законе РФ “Об образовании” есть статья о том, что средняя зарплата в образовании должна соответствовать уровню средней зарплаты в промышленности. А в последнее время проблема невыплаты зарплаты обсуждается вообще – о ее уровне уже нет и речи.

Однако от этой забывчивости ничего не меняется: мы имеем дело с нарушением закона. Вопрос только в том, кто именно нарушает этот закон. Кто не выплачивает зарплату учителям не только в размере, определенном законом, но и не выплачивает ее вообще?

Вместо того чтобы определить, кто отвечает за учительские деньги, решение проблемы многим видится во введении финансирования различных видов расходов образовательных учреждений с различных уровней. То есть, вместо того чтобы определить единственного ответственного за выполнение закона, предлагается размазать ответственность по уровням власти. С федерального – заработная плата в виде субвенций, с регионального – за счет консолидации всех средств муниципалитетов. С муниципального – коммунальные платежи. Одновременно с этим жива идея массового выделения образовательных учреждений в качестве хозяйствующих субъектов с открытием им расчетных счетов. Однако сложность ситуации заставляет задать вопрос: а зачем? Будет ли у образовательных учреждений что держать на этих счетах (кроме долгов)?

На наш взгляд, необходимо развести два вопроса: вопрос финансирования и вопрос направления развития экономики отрасли. Вопрос финансирования – это то, откуда и как брать деньги. Самым известным предложением о том, откуда брать деньги, считается такое: ввести федеральные образовательные субвенции. То есть окрасить часть трансфертов, чтобы они имели целевой образовательный характер. Цель – гарантировать выплату заработной платы работникам образования. Однако есть основания полагать, что эта мера не приведет к желаемому результату. Дело в том, что трансферты регионам являются долей региона в ФФПР (Фонде финансовой поддержки регионов). Величина фонда не постоянная, а переменная. Она определяется как доля от налоговых поступлений в федеральный бюджет (на 1999 год она определена в 14%). Расходы на заработную плату учительству – величина более или менее постоянная. Таким образом, предлагается привязать фиксированные выплаты – заработную плату к переменной величине – величине трансфертов. Есть надежда, что окрашивание части трансфертов в образовательный цвет и обозначение его как образовательной субвенции явится гарантией финансирования заработной платы. Но, во-первых, как только мы что-то окрашиваем с целью использования, это перестает быть трансфертом по определению, а следовательно, не может выделяться из ФФПР (принципы выделения средств другие).

Хорошо. Пусть это не трансферт, а субвенция, тогда необходим специальный фонд – фонд субвенций. В него включается, видимо, часть средств фонда финансовой поддержки, то есть трансферты регионам уменьшаются на величину фонда образовательных субвенций. Такой механизм предполагает множество нововведений, но гарантирует ли он получение учителями заработной платы? На наш взгляд – нет, потому что если трансферты не выделялись в полном объеме, то и субвенции выделяться в полном объеме не будут.

На 1 августа текущего года финансовая помощь по трансфертам составляла 34,9% от запланированной суммы ФФПР. На сегодняшний день в федеральном бюджете существуют субвенции на северный завоз и субвенции на выполнение Москвой функций столицы. На начало зимы план по северному завозу был выполнен менее чем на 50%. Москва также не получила в полном объеме запланированные средства. Следовательно, окрашивание трансфертов, смена слова “трансферт” на “субвенцию” проблемы не решает. Гарантий нет.

У федерального центра совести больше?

Основным аргументом для введения субвенций стало утверждение, что федеральный уровень власти более ответствен, чем местный. С одной стороны, это действительно так. Федеральная власть действительно пытается навести порядок в вопросе выплаты заработной платы. 5 мая 1998 года был принят Указ Президента РФ № 495 “О дополнительных мерах по обеспечению выплат заработной платы работникам бюджетной сферы и оздоровлению государственных финансов”. С начала года на эти цели субъектам Федерации перечислено трансфертов в сумме 26,2 млрд руб., направлено на погашение ранее полученных бюджетных ссуд 4, 1 млрд руб., выдано бюджетных ссуд на 2,5 млрд руб. В то же время в регионах допускают использование полученных сумм на различные нужды (покупка оборудования, финансирование инвестиционных программ, дотирование промышленности и сельского хозяйства и др.) при наличии задолженности по заработной плате. Существующее законодательство позволяет главам субъектов Федерации использовать перечисляемые трансферты по своему усмотрению.

Однако, с другой стороны, ситуация, при которой более 80% регионов дотационных, ненормальна. Нельзя не согласиться с требованиями губернаторов об увеличении налоговых ресурсов в распоряжении регионов. Выход – не забирать львиную долю налогов в федеральный бюджет, оголяя бюджеты региональные, а делать это на определенных паритетных началах: 50 на 50 (половина налоговых поступлений – в федеральный бюджет, половина – в региональные и местные). Этого принципа будут придерживаться и при формировании бюджета 1999 года. Федеральное правительство не может (и не должно) обеспечивать финансами все бюджетные организации страны. Оно должно создать условия для того, чтобы эти функции могли выполнять органы управления более низкого уровня. Поэтому выход в увеличении доходной базы нижестоящих бюджетов – начиная от бюджетов субъектов Федерации и кончая бюджетами муниципалитетов – при ужесточении контроля за расходованием трансфертов со стороны федеральной власти. При заключении соглашений между Минфином и субъектом Федерации условия выделения очередного транша трансфертов должны быть оговорены. Это должно контролироваться. Тогда отпадет необходимость делить финансирование учреждений по видам расходов.

Ловушка финансовой самостоятельности

После принятия Закона “Об образовании” так и не появилось внятной концепции развития экономических механизмов в отрасли. Готовится предложение – перевод всех учреждений образования на хозяйственную самостоятельность, превращение бухгалтерий в расчетно-кассовые центры. Зачем?

Все знают, что регионы, районы, муниципалитеты, образовательные учреждения находятся в неравных условиях, в первую очередь финансовых. Степень этого неравенства в последние годы усилилась. В одних случаях мы имеем относительное финансовое благополучие, в других – крайне тяжелое положение. Это естественно, индекс Джинни (разрыв в доходах самых богатых и самых бедных) вырос за последние годы в несколько раз. Увеличилась и дифференциация в финансовом положении регионов – субъектов Федерации. Фактически на территории России мы имеем целый ряд “государств”, разных по уровню социально-экономического развития.

На наш взгляд, попытка найти единую схему для всех территорий обречена на провал. Внедрение из федерального центра единых правил и механизмов организации финансово-хозяйственной жизни – ошибка. Слишком сильно многообразие. И факторов, обуславливающих многообразие форм, много, но важнейшие из них – финансовое положение и наличие лидера (инициативной группы). В финансово достаточных регионах оптимальна одна модель, в финансово недостаточных – другая.

По статистике только менее пяти процентов населения имеют склонность к предпринимательству. Это верно вне зависимости от страны. Так почему же мы ждем, что 90–95% школ будут успешно хозяйствовать при превращении их в хозяйственные субъекты? С момента выхода Закона “Об образовании” расчетный счет приобрели только 5–7% школ. Возможно, это и есть тот самый максимум? В хозяйственную самостоятельность нельзя загонять насильно. В условиях хронического недофинансирования, задержек зарплаты выделение школ в качестве хозяйствующих субъектов – насмешка и профанация.

Самостоятельными могут быть те, кто готов взять ответственность на себя

Хозяйственная самостоятельность приобретается не школой, а образовательной структурой, готовой взять на себя ответственность. Это может быть уровень школы, может быть уровень муниципалитета, может быть уровень города или области (как в случае с Самарой). У всех по-разному. Но принципы одни и те же: делегирование прав на этот уровень и приобретение соответственно обязанностей, в частности финансовых.

Модель сочетания самостоятельности и подчиненности регулируется соглашениями о делегировании полномочий. Полномочия делегируются либо снизу вверх, либо сверху вниз – по обстоятельствам. Задача – найти сильного и выжить под его опекой. Сильная городская власть, сильный бюджет, образовательные учреждения вполне могут забиться под их крыло. Нет сильного крыла, но есть предприимчивый директор – плывите сами. Во всем должно быть разнообразие. Именно такое многообразие позволит максимально эффективно использовать те скудные ресурсы, которые выделяются образованию.

Условие выживаемости – финансовая независимость

Другой вопрос – создание условий для такого перехода. Что является условием? Относительная финансовая независимость. Наличие принципиально иной инфраструктуры, которая позволила бы осуществлять этот переход и явилась половиной дела. Что имеется в виду? Это расчетные центры, центры комплектования (централизованных закупок), юридических услуг, услуг инженерных (обсчет тепла и водоснабжения, заключение договоров), обеспечивающие службы (питание, транспорт) и т.д.

При таком подходе идея нормативного финансирования приобретает новую жизнь. Основой финансового планирования и финансирования становится не ученик, не школа, а это объединение как самостоятельная структура (это может быть уровень школы или района, или города, или области). Средства выделяются по нормативу исходя из количества учащихся. Далее внутри они распределяются так, как считается возможным. Все заинтересованы в экономном расходовании. Этой структуре делегированы права и обязанности. Она должна обеспечить выплату заработной платы, ремонт и т.д.

Предложенная схема фактически уже действует. Наличие различных моделей организации финансирования и управления (самарский и новгородский опыт как наиболее яркие примеры) говорит об этом. Очевидно, что в регионах существует и множество других “ноу-хау” подобного рода. Ведь всем известно, голь на выдумки хитра. А образование сегодня – это именно голь, и оно само находит способы выживания. Главное – их заметить.