Исполнение закона, поправки к закону – или Образовательный кодекс?

Многие люди придерживаются твердого убеждения, что главная и чуть ли не единственная фундаментальная задача в области образовательного права состоит сегодня в том, чтобы добиться исполнения действующего Закона “Об образовании”.

Действительно, закон содержит в себе ряд демократических и ценных для школы положений, которые до сих пор не реализованы. Например:

• закон предполагает, что школы становятся самостоятельными юридическими лицами (ст. 12, п. 2), а это в действительности имеет место менее чем для 10 процентов школ России;

• закон прямо указывает на договор между школой и учредителем (ст. 11, п. 3), однако такие договоры практически нигде не заключаются; школа по отношению к учредителю выступает не в качестве одной из сторон договора, а в привычном качестве несамостоятельного подчиненного по отношению к всесильному начальству;

• очень слабо действуют провозглашенные законом принципы об общественно-государственном характере управления образованием (ст. 2, п. 6), ибо экономико-правовые основы такого соуправления никак не простроены, равно как нет взаимоувязки закона об образовании с законом о местном самоуправлении;

• не реализованы многие важнейшие тезисы раздела об экономике образования (ст. 39–49): нет ясности в применении статьи 45 (о платных образовательных услугах), статьи 47 (о предпринимательской деятельности образовательных учреждений), положения статьи 40 (о пресловутой приоритетности образования) вызывают разве что улыбку. Статьи закона, посвященные налоговым льготам, во многом уже давно забыты. Система оплаты труда учителей и преподавателей описана крайне общо и неконкретно;

• многие базовые идеи и процедуры закона приурочены прямо к понятию государственных образовательных стандартов, однако в области школьного образования последние уже седьмой год как отсутствуют, и, более того, есть обоснованные подозрения, что введение стандартов в тех формах и с тем наполнением, как это замышляется и порой фрагментарно и неуклюже реализуется последние 2–3 года, ничем не улучшит дела в школе.

Однако более внимательный анализ школьной практики показывает, что дело не только в неисполнении существующего закона.

Ситуация с законом довольно сложна тем, что в одних своих аспектах он хорош, но не выполнен, однако в других – уже явно ущербен или недостаточен. По отношению к закону можно высказать ряд претензий. Например, зачем вводится понятие “аккредитация” (ст. 33, п. 16–18) для государственных школ? Если по своему значению аккредитация – это “приписывание, прикрепление к чему-то внешнему”, то зачем школа, учрежденная с самого начала органами власти, должна затем второй раз при них аккредитовываться?

Другой вопрос, очень простой. Моя дочь учится в школе в 8 классе. Недельная аудиторная нагрузка – 35 часов. На домашние задания уходит в среднем около 2,5 часа в день, я считал, в том числе и по воскресеньям. В итоге в школе она имеет более чем 52-часовую рабочую неделю. А поскольку за все эти часы того, что действительно нужно в жизни – хорошего знания английского языка, например, – все равно не дается, есть еще и курсы иностранного (2 раза в неделю по 2 часа плюс столько же на задания дома). Итого в сумме более чем 60-часовая рабочая неделя. В 10 классе становится очевидным, что и эти перегрузки никак не обеспечивают поступления в вуз, и, значит, еще добавляется несколько часов с репетиторами или на подготовительных отделениях. Так что неделя будет часов за 70.

Что говорит Закон “Об образовании”? Закон безмолвствует. Статья 7 п. 2 бегло и предельно общо говорит, что должен быть установлен “максимальный объем учебной нагрузки”, хотя на практике внеаудиторная нагрузка, например, по умолчанию, никогда никем не учитывалась: считались и считаются только урочные часы. Реальные права ребенка, например, фундаментальнейшее “право на здоровье”, очевидным образом не фиксированы, а на деле просто ежедневно игнорируются.

Еще вопросы. Почему оказываются несостоятельными все попытки введения государственных стандартов общего образования? Почему никак не могут исполняться положения закона, посвященные экономике школы? Анализируя все эти проблемы, можно прийти к выводу, что базовый для образования закон формулировался и принимался в одной педагогической и общей социальной ситуации (1990–1992 годы), а сейчас наступила существенно иная. Например, идеология и концепция стандарта, вошедшая в Закон “Об образовании”, вырабатывались до того, как в России реально сформировалась широкая практика вариативного школьного образования. Экономический контекст периода разработки закона – “это развитой социализм с человеческим лицом”, то есть этап, предшествовавший всем последним годам экономических реформ и экономических неурядиц.

Более того, все яснее становится, что сама исходная установка закона – либеральная, ориентированная на свободу школы и поддержку учителя, – уже явно недостаточна и выглядит сегодня скорее как декларативная.

И здесь мы подходим к самому главному. Вся огромная сегодняшняя сфера образовательной практики и образовательных проблем уже не может эффективно регулироваться и развиваться на основе одного, пусть очень хорошего закона. Уже нельзя ограничиться поправками к базовому Закону “Об образовании”, хотя подобные поправки, безусловно, нужны. Сложившаяся в образовании ситуация, число людей, вовлеченных непосредственно или опосредованно в образовательные процессы и образовательные учреждения, огромная гамма правоотношений и правовых проблем, складывающихся в России по поводу образования, – все это явно не может быть покрыто отдельным законом. Очевидна необходимость разработки единого законодательного акта, в котором были бы объединены и систематизированы нормы права, регулирующие всю область образовательных отношений в обществе, то есть необходимость разработки и принятия Образовательного кодекса Российской Федерации.

Форум “Российская школа” выступает с инициативой Образовательного кодекса и приглашает к сотрудничеству всех заинтересованных лиц. Здесь всякому – и учителю, и директору школы, и управленцу, и политику – найдется важное и непростое дело.