Запасной выход, который может стать главным

Экономика образования создается на местах

В наступающий год система общего образования вступает без средств к существованию. Единственная реальная надежда – на собственные силы. И они еще есть, как показала прошедшая в Москве конференция “Экономика школьного образования: итоги, проблемы и перспективы”, организованная форумом “Российская школа”.

Даже просто сохранение уровня финансирования приведет к обнищанию школы, но об увеличении школьного бюджета никто и не заикается...

На конференции приводились данные, по которым видно: и без того мизерные расходы на образование стремительно падают. В прошлом году в среднем по России ежегодные расходы на одного ученика снизились с 1800 до 1300 рублей. Таким образом, каждый школьник обходится казне в 5 долларов США по нынешнему курсу...

Но и эти показатели, судя по прогнозам экономистов, не предел падения. По словам ректора Высшей школы экономики Государственного университета Ярослава Кузьминова, если к марту следующего года инфляция достигнет от 15 до 30 процентов в месяц, а девальвация рубля будет идти еще быстрее, то даже простое сохранение уровня финансирования реально приведет к дальнейшему обнищанию. А ведь уровень финансирования снизится.

И прежде всего речь идет о заработной плате учителей.

– Упавшая в 2,5 раза зарплата преподавателей в следующем году уменьшится с учетом инфляции еще в четыре-пять раз, – считает секретарь ЦК профсоюза работников образования и науки РФ Владимир Лившиц. – И дай бог, если государство хоть на 30 процентов смягчит этот удар.

Когда денег мало, их тем более надо тратить с умом

Однако проблема не только в том, что денег мало, но и в том, что они тратятся бессистемно. По мнению заместителя начальника управления экономики Министерства образования России Галины Башкиной, в государстве сегодня отсутствуют согласованные подходы к финансированию образования.

Затраты на образование (включая профессиональное) выглядят примерно так: 15 процентов финансируется с федерального уровня, 20 процентов – с регионального, 65 процентов – с местного. Но школы в основном финансируются из муниципальных бюджетов. А деньги из федеральной казны движутся к учителям таким запутанным образом, что эти цепочки не могут описать даже чиновники, ответственные за это движение. В общем виде схема такая: деньги из федерального бюджета направляются в федеральный же фонд поддержки субъектов Федерации. В 1998 году он составлял 39 миллиардов рублей, в то время как только на зарплату и только работникам образования требовалось (и требуется!) 30 миллиардов. Из фонда деньги в форме трансфертов (размеры которых высчитываются чрезвычайно субъективно) вливаются в местные бюджеты и далее распределяются по усмотрению администраций. Объемы финансирования на всех трех уровнях – федеральном, региональном и муниципальном – попросту никому не известны.

Тратят рубль – а польза на 19 копеек

Неэффективное финансирование общего образования – лишь осколок в общей картине социальной политики государства. По словам заместителя министра экономики России Андрея Шаронова, эффективность социальной политики в целом составляет 19 процентов. Иными словами, только 19 копеек из каждого рубля, направленного в социальную сферу, доходят до нуждающихся, остальные – 81 копейка – приходят в семьи, чьи личные доходы не сопоставимы с размером помощи. Поэтому в будущем году основные полномочия в области социальной политики должны спуститься с федерального на муниципальный уровень и быть перенесены непосредственно на потребителя.

Наглядный пример – жилищно-коммунальные услуги, за которые население до недавнего времени платило 3 процента от их стоимости. Сегодня вместе с ростом этой цифры растет и возможность жильцов выбирать качество услуг. Опыт создания товариществ собственников жилья – кондоминиумов показывает, что при самостоятельной оплате жилищно-коммунальных услуг подъезды становятся чистыми и теплыми, в них появляются консьержи, а жильцы имеют возможность отслеживать путь каждого рубля квартплаты. Создание товариществ собственников жилья в отдельно взятых российских подъездах – модель ведения социальной политики, к которой должно стремиться государство.

Как эта модель может работать в образовании? Для начала важно нам самим усвоить разницу между бесплатностью и доступностью. Образовательная услуга может быть бесплатной, к этому мы так привыкли, что считаем бесплатную образовательную услугу единственно доступной. Но ведь это не так! Платная образовательная услуга тоже может быть доступной – это вопрос баланса цены и платежеспособности. В этом и есть экономика образования: не делить все на платное и бесплатное, а регулировать стоимость образования и разумно распределять оплату между гражданами и государством. Чтобы большинство платных услуг было доступно для большинства граждан независимо от уровня их дохода или места жительства. Поэтому необходимо точно определить, за что платит государство. Это может быть пять уроков в день плюс теплое чистое помещение или еще бесплатное питание, дополнительные занятия...

Тогда понятно, что такое финансовый норматив: это перечень стандартных бесплатных услуг с учетом местных особенностей. Такое понимание норматива уже заложено в проект закона о муниципальных социальных стандартах, который будет вынесен на обсуждение Государственной Думы в начале следующего года.

Вертикальная связь с центром, по мнению большинства участников конференции, должна сохраняться. Содержание этой вертикали: образовательная идеология и методическое руководство. А финансирование обязательного набора образовательных услуг, как подсказывает мировая практика, наиболее рационально проводить с муниципального уровня. Но тогда это не государственный образовательный стандарт, как его сегодня понимают ведомственные ученые и чиновники, а гарантированный государством муниципальный стандарт финансирования обязательного минимума образовательных услуг.

К сожалению, в Законе РФ «Об образовании» понятия «образовательная услуга» нет. Зато понятие «стандарт» есть. Поэтому государственная гарантия выполнения конституционного права граждан на образование имеет не экономический, а контрольно-ревизорский характер проверки качества обучения.

Государство не хозяин-барин, а школа не безропотная служанка – так считают в Самаре

Главная же стратегическая линия государства состоит в уходе от пока что безраздельного патернализма в социальной сфере. Механизмы этого постепенного перехода – в появлении все большего числа субъектов выбора, тех, кто создает услуги, в том числе образовательные.

Пока государство планирует, система общего образования, не дожидаясь обещанного, сама учится выживать. Лидером в гонке за выживание в ушедшем году стала Самарская область. Несмотря на то что область является донором, то есть не получает трансфертов из центра, речь и здесь шла не о развитии, а именно о выживании.

Основные проблемы финансирования школы лежали в трех плоскостях: неэффективное распределение бюджетных денег между учреждениями образования, нецелевой характер областных субвенций районам, который позволял местным властям тратить деньги по своему усмотрению, и, наконец, большое число малокомплектных школ в отдаленных сельских районах.

Реформа в первую очередь коснулась схемы прохождения денег. Они выделялись для регионов и муниципалитетов централизованно в форме целевых областных субвенций на образование.

Другим нововведением стало нормативное, по сути, подушевое финансирование. Норматив состоял из трех частей. Две составляющие – зарплатная и так называемые прочие расходы – оплачиваются из областного центра, а коммунальные платежи, расходы на капитальный ремонт легли на плечи местных органов управления, в чьей собственности находятся здания школ, коммуникации. Директора школ получили максимальную автономию при использовании полученных ресурсов.

Например, в Сызрани годовой норматив составил 1125 рублей на одного ребенка. Эти деньги умножили на количество детей и разделили между школами. Лицеи получили 1500 рублей на ребенка, общеобразовательные школы – 900–1000 рублей. “Прошел год, и мы поняли, что этих средств недостаточно. Уже с конкретными расчетами мы обратились в областную администрацию, – говорит заместитель главы администрации Сызрани Роза Непопалова. – Просили 1170 рублей, сошлись на 1145. Все параметры внесли в соглашение между главой администрации города и губернатором. Если нормативное финансирование будет сохранено, то мы сможем не только выжить, но и немного развиваться”.

В целом по области за первые девять месяцев ушедшего года нормативное финансирование позволило школам не только решить текущие проблемы, но и купить оборудование, сделать ремонт, благоустроить спортплощадки.

По мнению заместителя начальника Главного управления образования администрации Самарской области Виктории Прудниковой, эксперимент показал, что основные резервы экономии лежат в укрупнении классов и школ, изменении системы управления.

До введения норматива, например, в области не было издано ни одного приказа по наполняемости классов. В этом году среднее число учеников выросло по сравнению с 1996 годом с 15,5 до 16,5 человека в классе. А число учителей на одного ученика уменьшилось в 1998 году в городе до 0,072 по сравнению с 0,077 в 1996 году, а на селе соответственно – с 0,109 до 0,106. Эти незначительные, казалось бы, изменения сотых и тысячных долей дали области 10 миллионнов сэкономленных за год рублей.

Особенно заметна тенденция экономии средств на примере учреждений начального профобразования, число которых сократилось с 78 до 63 со средним числом детей до 500, в то время как раньше это число составляло 150. Другая проблема – школьное питание. В области перешли на дифференцированную систему с приоритетом для малообеспеченных детей.

В Сызрани в поисках путей рационализации бюджетных средств, экономии поняли, что, например, дети из музыкальных и спортивных школ не нуждаются в аналогичных уроках в общеобразовательной школе. В результате сокращения числа учеников появилась возможность объединить несколько классов и сократить общее число часов. “Мы думаем о том, можно ли сократить число часов на преподавание других дисциплин без ущерба для содержания, – отметила Роза Непопалова. – Это, возможно, спорные вопросы, но жизнь подталкивает нас к их решению”.

Таким образом, с введением нормативного финансирования директора получили деньги и свободу их тратить – под контролем, но без мелочной опеки со стороны центра. И в этой связи, как показывает опыт Сызрани, ключевыми фигурами в школах становятся заместители директора по финансово-экономическим вопросам. Еще в 1993–1994 годах, когда городская администрация отправила школы в свободное плавание, она взяла на себя ответственность за подготовку кадров – управленцев нового уровня.

Другим аспектом стала правовая защита директоров. Был заключен договор с адвокатом, который обслуживает сразу все школы, прорабатывая их уставы, текущие документы, защищая интересы системы общего образования в арбитражном суде. За это время школам удалось выиграть не один процесс.

Защищенные юридически, школы получили возможность самостоятельно зарабатывать деньги. Например, находящиеся в собственности учебных учреждений столовые расширили спектр услуг, организуя, скажем, день именинников. Школа стала продавать с небольшой наценкой учебники, получая их по минимальной цене от издательства, выигравшего областной конкурс. Другой значительнейший ресурс – законная продажа школами дополнительных образовательных услуг, тем более что деньги родителей в этот сектор все равно идут, но в частные руки, а не в школьную систему.

Государство может и должно содержать школу – считают в Новгороде

На конференции шла речь еще об одной схеме финансирования системы общего образования. И она в отличие от самарской модели, которая апробирована в регионе-доноре, рассчитана на дотационные территории. В основе концепции, предлагаемой председателем Комитета образования администрации Новгородской области Владимиром Аверкиным, также лежит идея норматива. Но он рассчитывается самими школами на основе федеральных тарифов обязательной оплаты труда учителей. Школа определяет, сколько средств требуется на зарплату учителям для выполнения государственного учебного плана. По цепочке муниципалитет – район – область расчеты попадают в Министерство образования, затем в Государственную Думу. После утверждения бюджета запрошенные средства через казначейство возвращаются непосредственно на счета школ.

Другая часть средств поступает из регионального бюджета, который отвечает за финансирование регионального компонента (предметов и должностей, без которых невозможно выполнение государственного учебного плана), а также за строительство новых школ и повышение квалификации педагогов.

Третий источник – муниципальный. На этом уровне должны решаться вопросы ежедневной эксплуатации зданий, оплаты коммунальных услуг...

Таким образом, подводя итог и заглядывая в год будущий, можно сказать, что, несмотря на разницу концепций, пути выживания школы лежат не на высоком федеральном уровне, а на уровнях областей, городов, конкретных школ и их управленцев.

Первые тропы по целине уже проложены...

Содержание этого номера