ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
Кириллова Светлана, Вавилова Анна
Задание учредителя... невыполнимо. Что делать?
…Директор вызывает учительницу и ставит ее в известность:
нужно, чтобы родители забрали из школы конкретного ребенка. На вопрос:
почему – следует ответ: ребенок не сможет сдать ЕГЭ, а финансирование
школы зависит от 100%-й сдачи учениками единого госэкзамена.
Оказывается, пункт «100%-я сдача учениками ЕГЭ» был внесен учредителем
в задание, выданное школе.
То, что раньше было административным давлением, становится для многих
школ, перешедших на работу по заданию, еще и давлением финансовым.
Какие аргументы может выдвинуть школа, если учредитель поступает так?
На вопросы отвечает заместитель директора Центра правовых прикладных
разработок Института развития образования НИУ-ВШЭ Анна ВАВИЛОВА.
– Возражая
директору, учительница попыталась объяснить, что часто болеющего
ребенка нельзя просто так отчислить, это вроде бы считается нарушением
закона. А директор ответила: для меня закон – это задание учредителя.
Что на это можно сказать?
– Аргумент директора, что в задании учредителя записана
«100%-я сдача учащимися ЕГЭ», не может работать. Закон «Об образовании»
запрещает отчисление ребенка по усмотрению администрации. Ссылка на
задание учредителя не основание для отчисления учащегося из школы.
– Но, с другой
стороны, школа обязана выполнять задание, выданное учредителем…
– Действительно, отказаться от задания нельзя. В Бюджетном
кодексе четко прописано, что если задание учредителя не выполняется
либо выполняется с нарушением заложенных в него параметров, учредитель
вправе либо приостановить доведение субсидии, либо сократить сумму
субсидии.
Но задание учредителя – это не закон. Более того: от школы нельзя
требовать выполнения задания, в которое внесены нереальные показатели.
Я думаю, понятно: «100%-я сдача ЕГЭ» для обычной общеобразовательной
школы – это нереальный показатель. В ситуациях, которые уже возникли
или могут возникнуть из-за некорректно составленного задания, косвенно
виноват учредитель: это он своей формулировкой задания вызвал директора
на нарушение Закона «Об образовании».
Сходный случай: например, человек приходит в органы внутренних дел с
заявлением о квартирной краже, а его у пришедшего не принимают. Это
нарушение? Конечно, стопроцентное! И вы прекрасно понимаете, почему это
нарушение хотят совершить – потому что не желают иметь у себя галочку в
графе «нераскрытые преступления». Здесь похожий случай: директор ОУ
готов пойти на нарушение, чтобы не появилась галочка в графе «Дети, не
сдавшие ЕГЭ».
К сожалению, внесение в задание такого показателя качества работы ОУ,
как «100%-я сдача ЕГЭ», встречается часто. Я знаю муниципалитет с
сотнями школ, где именно этот показатель качества образования при
выполнении задания стал общим для всех ОУ, имеющих ступень
полного общего образования. Логично было бы оставить его только для
школ повышенного уровня: ведь они, в конце концов, получают повышенное
финансирование и набирают академически ориентированных детей! Требуя
100%-й сдачи ЕГЭ от всех ОУ, учредитель требует от школ невозможного.
Ведь если ЕГЭ может сдать каждый, то зачем его проводить?
Что происходит дальше – всем понятно. Школе спустили сверху нереальный
показатель качества, и она начинает приспосабливаться к ситуации. Один
директор ОУ совсем недавно тоже задал мне вопрос: «Как нам на законных
основаниях отчислить слабого ребенка из нашей школы? Он нам статистику
на ЕГЭ испортит».
– Но что делать
в этом случае отдельному учителю или педагогическому коллективу?
– Если давление на слабого ученика и его родителей становится
откровенным, учитель может посоветовать родителям пожаловаться в любой
контролирующий или правоохранительный орган (вплоть до прокуратуры),
который в состоянии проверить работу школы и учредителя. Описанная
ситуация в контролирующих органах очень хорошо известна, ведь она
встречается не только в системе образования. У нас есть норма Закона
«Об образовании», которая запрещает отчислять ребенка из учреждения.
Точка. Задание учредителя не есть основание для нарушения закона.
Точка. Да, директор школы идет на незаконные действия, но толкает его
на это решение учредителя. Если контролирующие органы осуществят такую
проверку, в будущем году учредитель, возможно, и не захочет вписать в
выданное школе задание такой показатель качества, как «100%-я сдача
ЕГЭ».
– Почему? Чем
контролирующие органы могут напугать учредителя? Подумаешь, вписали в
задание школе невыполнимый пункт…
– При проверке учредителя контролирующим органом может
возникнуть вопрос обоснованности бюджетных расходов. Именно ревизионные
органы вправе поинтересоваться у учредителя: а на что он потратил
бюджетные деньги? Как он использовал финансовые инструменты для
повышения качества образования? Допустим, учредитель считает, что
качество образования – это 100%-я сдача ЕГЭ всеми выпускниками
муниципалитета. Это его право – так считать. Он вносит этот пункт в
задание школе и, следовательно, оплачивает его. Но определенный процент
выпускников этого муниципалитета ЕГЭ все равно не сдал и сдать не
может. Вопрос к учредителю: на какие цели была потрачена субсидия? В
итоге учредителю будет проще вычеркнуть из задания школе невыполнимые
пункты вроде «100%-й сдачи ЕГЭ», чем объясняться с финансовыми
органами.
– Что могут
сделать директор ОУ и педагогический коллектив, если видят в своем
задании такие невыполнимые пункты? Ведь это вопрос денег, вопрос
субсидии, и затрагивает он всех учителей, всю школу. Есть ли правовое
решение этого вопроса?
– К сожалению, правовых способов воздействия на учредителя у
школы нет. Единственное, что школа может сделать, – пытаться решить
этот вопрос политически. Но не надо объяснять учредителю, почему
задание невыполнимо. Объяснить надо, какие риски для учредителя здесь
кроются. И для этого я советую ознакомиться с рекомендациями Минфина по
формированию задания для федеральных государственных учреждений. Этот
документ применим для всех уровней и должен быть взят за образец при
составлении рекомендаций муниципального уровня. Ценно то, что в этих
рекомендациях Минфина есть четкие требования к показателям выполнения
качества задания. Их всего три. Первый – показатель качества должен
быть выполним в рамках деятельности данного учреждения и в рамках
имеющегося финансирования. Если у школы есть бассейн и мы в показатель
качества образования ставим возможность выбрать обучение плаванию как
элемент индивидуальной образовательной траектории – почему бы и нет? Но
если у нас при школе нет бассейна? Тогда либо этого показателя не
должно быть в задании, либо школе должны выдать деньги на строительство
бассейна. Требование номер два – показатель качества не должен вести к
тому, что учреждение будет стимулироваться к антиобщественным,
неэффективным действиям. Сюда подходит пример со 100%-й сдачей ЕГЭ,
который напоминает классический пример со 100%-й раскрываемостью
преступлений. Как только мы поставили показатель раскрываемости в
статистику органов внутренних дел – у граждан перестали брать заявления
о преступлении при подозрении, что оно не будет раскрыто. Тогда
граждане стали подавать заявления с боем: с жалобами в прокуратуру и
так далее. А это была всего-навсего статистика, по которой собирались
составлять рейтинг. Как только в здравоохранении появилось требование
снизить уровень послеоперационной смертности, медики заявили: когда мы
увидим этот показатель у себя в задании, мы просто будем отказывать
людям с тяжелыми заболеваниями. Нам ни к чему браться за тяжелые
операции, потому что мы самим себе не хотим портить статистику.
А задание учредителя школе – это даже не элемент статистики, это прямое
обязательство учреждения. И если в задании стоит 100%-я сдача ЕГЭ, к
чему мы подталкиваем школу? Удалить из старших классов всех тех, кто,
по ее мнению, не сможет сдать ЕГЭ. Если школы, вместо того чтобы
повышать качество образования, начали изощряться в отчислении детей из
школы, то, наверное, от формулировки «100%-я сдача ЕГЭ» учредителю надо
отказаться и искать другие показатели качества образования в ОУ.
И третья рекомендация Минфина: достижение показателя качества должно
зависеть в первую очередь от самого учреждения, а не от третьих лиц.
Надо учитывать достижимый показатель качества образования, то есть он
не должен находиться в зависимости от того, какие дети пришли в школу.
Показатель должен оценивать работу самой школы, а не ее контингент.
Следовательно, неправильно ставить школе какую-то норму качества, не
учитывая уровень детей «на входе». Оценивать работу школы можно только
по ее динамике.
Беседовала Светлана КИРИЛЛОВА
О том, на какие документы можно ссылаться
в спорных случаях, мы расскажем в следующем номере