Главная страница ИД «Первого сентября»Главная страница газеты «Первое сентября»Содержание №15/2008
Первая тетрадь
Политика образования

ФАКТЫ. СОБЫТИЯ. ТЕНДЕНЦИИ


Дашковская Ольга

НСОТ распространят на всю страну?

Организаторы комплексных проектов модернизации образования уверены, что это нужно сделать уже в 2009 году

На недавнем заседании межведомственной рабочей группы по приоритетному национальному проекту «Образование» обсуждались итоги реализации комплексных проектов модернизации образования (КПМО) в регионах в первом полугодии 2008 года.
«Проект выполнен, но еще не реализован». Так охарактеризовал текущую ситуацию Александр Адамский, ректор Института проблем образовательной политики «Эврика» (эта организация отвечает за мониторинг КПМО).

Обязательства на бумаге и в жизни

В 21 регионе, которые были отобраны по итогам первого конкурса и вступили в эксперимент в 2007 году, была принята нормативная база, регламентирующая введение новых экономических механизмов: нормативно-подушевого финансирования (НПФ) и новой системы оплаты труда (НСОТ).
Однако стопроцентная реализация заявленных реформ произошла только в 11 регионах. Еще в трех регионах на НСОТ и НПФ перешли более половины школ. В остальных семи субъектах РФ реформы осуществлены лишь в пилотном варианте, то есть в нескольких школах. А массовое внедрение запланировано с 1 сентября нынешнего года.
За первой командой победителей постепенно подтягивается вторая – 10 субъектов РФ, отобранных по итогам второго конкурса и начавших реализацию КПМО в 2008 году.
Так, в 9 из 10 «новичков» уже приняли нормативные акты по введению НПФ, в шести – приступили к апробации НСОТ в пилотном режиме.
Правда, количество реализуемых обязательств еще не гарантирует их качества.
Очевидно, что в самой модельной методике НСОТ кроются системные проблемы. Ее ключевые принципы – такие как зависимость зарплаты от численности учащихся – входят в противоречие с основными задачами, заявленными при ее введении: мотивировать учителя к воспитательной работе и применению индивидуальных подходов в обучении.
Как следует из большинства региональных отчетов, у школьных бухгалтеров возникают трудности с учетом различных видов деятельности педагога, особенно внеаудиторной нагрузки, и проблемы с оплатой труда учителя, работающего с небольшими группами учащихся (иностранные языки, классы коррекции, малокомплектные сельские школы, надомники).
В Калининградской области нашли выход благодаря введению коэффициентов: так, если учитель работает в классе компенсирующего обучения, в котором число детей не превышает 13, то эта цифра умножается на 2, а занятие с одним ребенком умножается на 20. Занятие с 5 учениками благодаря коэффициентам оплачивается так же, как в полнокомплектном классе. Таким образом педагог, ведущий занятия в малых группах, не проигрывает в зарплате.

Вопреки общественному мнению

КПМО стал одним из самых затратных проектов в истории образования.
В 2007 году общая сумма ассигнований на эти цели составила 11,7 млрд рублей, из них 4 млрд приходится на долю федеральных субсидий. В 2008 и 2009 годах совокупный объем последних составит 10,5 млрд рублей. Кроме того, в этом году дополнительно выделяется 650 млн рублей на повышение квалификации работников образования.
В то же время, по словам Александра Адамского, «наращивание финансирования уже достигло предела эффективности, и дальнейшее его увеличение может привести к падению качества образования». Этого можно избежать при условии введения эффективных механизмов расходования средств. Один из них – финансово-экономическая самостоятельность школ.
С введением НПФ и НСОТ ее получили более 60% школ 21 пилотного региона. Однако этот показатель – только среднее значение. Например, в Белгородской области свободу в распоряжении бюджетными средствами получила лишь каждая пятая школа, а в Воронежской, Псковской, Тамбовской областях и Краснодарском крае введение новых экономических механизмов происходит в отсутствие финансовой самостоятельности образовательных учреждений, что само по себе парадоксально.
Следующим шагом должно стать развитие школьной сети – самое слабое звено проекта. По признанию А.Адамского, трудности решения этой задачи связаны как с объективными факторами (низкая плотность населения в труднодоступных районах, что характерно для Якутии, Красноярского края и Амурской области), так и с отсутствием четкой региональной политики в отношении малочисленных школ (Свердловская и Волгоградская области).
Вместе с тем оптимизация школьной сети, по общему признанию, вызывает наибольшее социальное напряжение в обществе и сопротивление со стороны родителей и учителей.
По результатам опросов, проведенных в Калининградской области, в поддержку этой непопулярной меры высказались 37% родителей и только 25% педагогов и директоров школ.
Помимо «стереотипов мышления», на которые пытаются списать причины недовольства граждан региональные управленцы и московские эксперты, у всех участников анкетирования имеются веские основания для сопротивлении подобным реформам.
Введение НСОТ и НПФ на местах зачастую воспринимается в штыки, поскольку означает режим жесткой экономии средств и поиск «внутренних резервов» за счет непопулярных и не всегда оправданных мер, применяемых вопреки общественному мнению.
Так, в Псковской области число школ за последние четыре года сократилось на 35% – с 460 до 300, число педагогов – на 22%, в абсолютных показателях – с 7796 до 6107.
Как выяснилось, это еще не предел.

Аттестация по-псковски

Инструментом отсева и дифференциации в оплате труда учителей должна стать обновленная система аттестации педагогических кадров.
Псковская область является одним из регионов, в котором апробируется новая модель аттестации. По словам губернатора этого региона Михаила Кузнецова, в ней приняли участие на добровольной основе 460 педагогов. Из них улучшили свои показатели 75 человек, или почти 16% от общего числа, подтвердили имеющиеся категории 173 учителя, или чуть более 37%, остальные ухудшили свои результаты по сравнению с прежней системой.
«Таким образом, более 30% учителей показали несоответствие реального уровня квалификации имеющимся категориям, причем 11% педагогов понизили свой статус сразу на две и более квалификационные категории», – констатировал М.Кузнецов.
Какие же управленческие решения могут быть приняты по итогам проведения такой аттестации?
«Коль скоро НСОТ напрямую связана с качеством образовательных услуг, то зарплата учителя может не только повышаться, но и понижаться в зависимости от результатов аттестации», – считает губернатор Псковской области.
По его словам, наибольший рост продемонстрировали учителя, имеющие стаж работы от 3 до 8 лет, то есть молодые специалисты.
Если же проводить сравнение по ступеням образования, то наименьшее снижение результатов отмечено среди учителей выпускных классов, что, по мнению чиновников, служит лишним аргументом в пользу ЕГЭ и подготовки к нему.

Аттестат нового формата

Но если псковская аттестация строилась на основе мониторинга учебных достижений школьников, то в ряде регионов начали проводить исследование и оценку социального опыта учащихся. Все большее распространение получает портфолио учителя и ученика, статус которого уже закреплен нормативными документами в Самарской области, в Бурятии и Чувашии.
В Алтайском крае, Астраханской области и других территориях разрабатывается новый формат аттестата, отражающий внеучебные достижения выпускников. Предполагается, что в недалеком будущем такой документ будет учитываться при поступлении в вуз наряду с результатами ЕГЭ.
Параллельно в пилотных субъектах РФ ведется работа над новыми учебными планами и образовательными программами, в которых предусматриваются часы на внеаудиторные занятия и социальную практику.
В Новосибирской области в список критериев, которые принимаются во внимание при распределении стимулирующей части заработной платы, наряду с успеваемостью школьников включены показатели, характеризующие уровень их социальных компетенций.
В связи с этим участники КПМО предлагают кардинально изменить «Положение об итоговой аттестации учащихся общеобразовательных школ» и разработать новые правила аттестации учителей.

Федеральный центр не успевает за регионами

Принятие этих документов относится к компетенции Министерства образования и науки, которое пока заметно отстает от региональных инициатив.
Из-за этого остаются нерешенными коренные вопросы, связанные с правовым регулированием НСОТ. Представители регионов давно уже требуют пересмотреть 191-е Постановление правительства, согласно которому учительская зарплата зависит от количества часов, а также установить базовые оклады по профессиональным квалификационным группам как минимальные гарантии оплаты труда учителя.
Однако если переработка первого документа еще возможна, то по поводу второго ожидания бессмысленны.
Какие-либо иллюзии на этот счет развеял заместитель главы Минздравсоцразвития РФ Александр Сафонов в своем выступлении в пресс-центре «Комсомольской правды» в июле этого года.
Он напомнил о том, что согласно 144 ст. Трудового кодекса правительство действительно может (но не обязано) устанавливать базовые оклады. Но для того чтобы это сделать, необходимо, по словам А.Сафонова, «провести гигантскую работу с учетом специфики каждой отрасли, географических особенностей, прожиточного минимума каждого конкретного региона и соблюдения баланса интересов между уровнем оплаты труда и уровнем занятости на рынке труда». По всей видимости, Минздравсоцразвития и другие федеральные ведомства не готовы к проведению такой «гигантской работы», ссылаясь на то, что «необоснованные решения в этой сфере могут привести к массовым увольнениям сотрудников».
Напомним, что правительство приняло решение о введении с 1 декабря 2008 года новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений. Реформа коснется 3 млн человек, работающих в сфере здравоохранения и социальных услуг, образования, культуры и спорта, а также гражданского персонала Минобороны РФ. Уже с 1 сентября им будет предложено заключить новые трудовые соглашения.
К 1 августа завершилась подготовка типовых соглашений и системы оценки эффективности работников бюджетной сферы. С 1 декабря фонд оплаты труда будет разделен на две части: базовую (примерно 70%) и стимулирующую (30%). Распределение последней будет зависеть от результативности и качества работы.
На реализацию реформы планируется выделить дополнительно 135 млрд рублей из федерального бюджета.
…По прогнозам специалистов, повсеместное введение НСОТ будет сопровождаться дифференциацией в оплате труда работников и оптимизацией штатов – по аналогии с теми процессами, которые происходят в регионах, участвующих в реализации КПМО.
Все они, как считает А.Адамский, по уровню модернизации образования значительно опередили те субъекты РФ, которые не вовлечены в этот процесс, что, по его мнению, привело к существенному разрыву между теми и другими.
С целью выравнивания ситуации он считает необходимым унифицировать все подходы КПМО и ввести их во всех регионах в 2009–2010 годах.

Рейтинг@Mail.ru