Главная страница ИД «Первого сентября»Главная страница газеты «Первое сентября»Содержание №85/2004

Первая тетрадь. Политика образования

ДОКУМЕНТЫ N 111 
 

Комментарий к документу читайте в «Первом сентября» № 83 (1342) от 14 декабря 2004 года

ПРОЕКТ
«О приоритетных направлениях развития образовательной системы Российской Федерации»

Извлечения

Система образования, являясь важнейшим элементом общественной жизни и государственного устройства, должна быть направлена на решение таких стратегических для страны задач, как:
– повышение уровня благосостояния граждан;
– обеспечение социальной стабильности, развития институтов гражданского общества;
– обеспечение безопасности граждан и государства;
– сохранение социально-культурной целостности и этно-национальной идентичности российского общества;
– обеспечение потребности рынка труда в квалифицированных кадрах;
– участие в развитии национальной инновационной системы и обеспечение конкурентоспособности российской экономики.
В формирующейся среде рыночной экономики и гражданского общества успешная реализация этих задач должна стать предметом стратегического партнерства государства, общества и бизнеса.

1. Изменение роли образования в обществе

В современном мире образование становится одним из важнейших факторов, обеспечивающих экономический рост, социальную стабильность, развитие институтов гражданского общества.
Уровень образованности населения, развитость образовательной и научной инфрастуктуры становятся непременным условием становления и развития общества и экономики, ведущими ресурсами которых выступают новое знание, инновационная деятельность, новые технологии производства. Рост экономики знаний, или новой экономики, когда производство, распространение, обмен и использование информации обеспечивают решающий вклад в экономику, превращает систему образования в одну из наиболее инвестиционно привлекательных сфер. Накопление человеческого капитала создает потенциал устойчивого экономического развития страны и повышения благосостояния ее граждан.
В России уровень образованности населения является одним из ее наиболее значимых конкурентных преимуществ в мировой экономике. Сохранение и поддержание динамичного развития образовательной сферы должно стать залогом динамичного социального и экономического развития страны, ее перехода от сырьевой модели экономического роста к росту, опирающемуся на развитие современных отраслей, на использование и производство новых технологий.
Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г., принятая в 2001 г., основными целями развития образования в России определила повышение его качества, доступности и эффективности. Эти цели, безусловно, сохраняют свое значение. Но они должны быть конкретизированы применительно к настоящему этапу развития Российской Федерации. Экономический подъем выдвигает на первый план задачу формирования системы непрерывного образования. Создание независимой общественно-государственной системы оценки качества образования должно обеспечить возможности гибкого перехода между различными образовательными программами. А мониторинг качества и единство процедур оценивания – защиту интересов всех потребителей на рынке образовательных услуг, и в первую очередь самого обучающегося. Развитие системы непрерывного профессионального образования создает механизмы включения работодателей в выработку образовательной политики, стандартов качества профессионального образования, позволяет более полно учитывать быстроменяющиеся потребности рынка труда. В этом контексте обеспечение доступности образования приобретает еще одно измерение: формирование условий для территориальной, социальной и академической мобильности молодежи. Непрерывность образования и повышение мобильности молодежи должны стать залогом сохранения единства образовательного пространства Российской Федерации и одновременно интеграции и обеспечения конкурентоспособности российского образования в мировом образовательном пространстве.
Российская система образования как один из важнейших элементов социально-экономического развития страны должна превратиться в сферу привлекательную и открытую для инвестиций. Инвестиционная привлекательность должна быть обеспечена эффективностью деятельности, прозрачностью финансовых потоков, участием общественности в управлении образованием, независимой оценкой качества образования на всех уровнях образовательной системы. Инвестиции общества в образование будут обусловлены в первую очередь эффективностью бюджетного финансирования данной сферы. Без внедрения новых финансовых механизмов нельзя обеспечить приток в образование дополнительных внебюджетных средств. Главным условием инвестирования общества в образование должно стать повышение его кадрового потенциала, обеспечивающего высокое качество образования и внедрение инновационных образовательных технологий. Приток в образование молодых перспективных кадров возможен только тогда, когда заработная плата в этой сфере будет конкурентоспособна по отношению к другим отраслям. Инвестиционная привлекательность образования будет напрямую зависеть от инновационного характера развития образовательной сферы, интеграции научной, образовательной и практической деятельности, включенности образования в национальную инновационную систему.
Вместе с тем инновационный характер образования становится важнейшим инструментом в его конкуренции с другими социальными институтами за влияние на подрастающее поколение. В настоящее время образование перестает играть ведущую роль в социализации подрастающего поколения. Средства массовой информации и коммуникации, массовая культура, реклама превращаются в активных производителей образцов и моделей поведения в подростковой и молодежной среде. В новой ситуации не только содержание, но и формы, технологии обучения важны для создания позитивной ориентации молодежи на образование. Развитие новых методов и каналов образования становится настоятельной необходимостью. Использование современных информационных технологий не только повышает эффективность образовательного процесса, но и содействует его привлекательности в глазах учащихся. Одновременно новые технологии позволяют развивать сетевые формы организации образования, а также образовательные среды. Система образования должна выступить интегратором этих процессов, создавая условия для внесистемного, неформального образования и распространяя новые технологии на сферу молодежной политики в целом.
В целом повышение качества, доступности, эффективности образования, его непрерывный и инновационный характер, рост социальной мобильности и активности молодежи, ее включенности в различные образовательные среды делают систему образования важным фактором обеспечения национальной безопасности России, роста благосостояния ее граждан.
В настоящее время складывается мировой образовательный рынок. Этот рынок является высококонкурентным, поскольку образование все больше становится способом продвижения страны на глобализирующемся рынке труда и международном рынке новейших технологий, постепенно превращается в один из ведущих элементов геополитики и экономической стратегии государств при завоевании новых рынков.
Вхождение России в ВТО, в Болонский процесс предоставляет новые возможности для продвижения российского образования на международной арене. Демографический спад, который характерен не только для России, но и для Западной Европы, приведет уже в ближайшей перспективе к острой конкуренции на международном и национальном уровнях за студентов высших учебных заведений. И инструментами в этой борьбе будут эффективность управления образовательным процессом, качество высшего образования, гибкость образовательных программ, возможность для студента войти в международные сети непрерывного образования, повысить свою конкурентоспособность на рынке труда.
Глобальной тенденцией становится и рост массовости высшего образования. В России этот процесс идет ускоренными темпами. Получение высшего образования стало социальной нормой. Число студентов на 10 тысяч населения составило в 2003 г. 390 человек. В настоящее время прием в вузы превышает выпуски из школ, хотя число выпускников достигло максимальных значений за последние 15 лет.
В 2003 г. число поступивших в российские вузы превысило более чем на 250 тыс. человек число выпускников общеобразовательных учреждений.
В мире рост массовости высшего образования связан в первую очередь с тенденцией перехода от индустриальной экономики к «экономике знаний».
В России к этому добавляется фактор отсутствия у молодого поколения широких институциональных возможностей профессиональной самореализации.
В силу неразвитости инфраструктуры образовательного рынка в России, а также системы непрерывного образования процесс резкого повышения массовости высшей школы оказался связан с развитием различных форм «псевдообразования».
Это ставит вопрос как об изменении структуры высшего образования в России, так и о развитии принципиально новых подходов к формированию содержания и оценке качества высшего образования.

2. Состояние системы образования
(…)
Начиная с 2000 г. удалось добиться опережающего по сравнению с общеэкономическими показателями роста расходов на образование. Если в 2000 г. расходы бюджетной системы Российской Федерации на образование составляли 2,8% ВВП, то в 2003 г. они увеличились до 3,5%.

В 2000–2004 гг. наряду с ростом бюджетных расходов на образование росли и расходы из внебюджетных источников. В целом удельный вес в ВВП расходов на образование должен составить в 2004 г., по предварительной оценке, 4,9% ВВП. По этому показателю Российская Федерация в последние годы находится на уровне большинства стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Однако совокупных ресурсов российской системы образования пока недостаточно, чтобы преодолеть негативные последствия ее недофинансирования в 90-е годы прошлого века.
Концепция модернизации российского образования позволила выделить ряд существенных проблем в развитии российского образования и начать движение в направлении подготовки более глубоких преобразований.
Вместе с тем большая часть мер, запланированных в 2001–2003 гг. в Концепции модернизации, не была осуществлена, в том числе:
– формирование и приведение в действие прозрачной и эффективной независимой от органов управления образованием государственно-общественной системы аттестации и контроля качества образования;
– введение государственных минимальных социальных стандартов в образовании;
– создание системы государственного образовательного кредитования, субсидирования для расширения возможностей получения детьми из малодоходных семей среднего и высшего профессионального образования;
– развитие системы образования взрослых и непрерывного профессионального образования, концентрация переподготовки высвобождающегося и незанятого населения в учреждениях начального и среднего профессионального образования;
– установление минимальной ставки оплаты педагогических работников на уровне не ниже прожиточного минимума;
– отказ от единой тарифной сетки и переход на отраслевую систему оплаты труда работников образования;
– создание отраслевой пенсионной системы работников образования и совершенствование системы пенсионного обеспечения различных категорий педагогических работников;
– предоставление отсрочки от призыва на действительную военную службу молодым специалистам-педагогам на время их работы в учреждениях общего и начального профессионального образования, детских домах и интернатах;
– разработка и экспериментальная апробация моделей всестороннего реформирования системы подготовки и повышения квалификации педагогических кадров;
– перестройка организации педагогической науки, преодоление ее оторванности от запросов современного общества и передовой образовательной практики, повышение ее роли в поддержке, проектировании, экспертизе образовательных инноваций, в обеспечении непрерывности процессов обновления образования.
Недостаточная результативность и продуктивность реализации принятой Концепции были обусловлены не столько неверно выбранными приоритетами, сколько неэффективными методами их осуществления, отсутствием заинтересованности в модернизации образования со стороны различных общественных сил, недостаточной поддержкой преобразований со стороны региональных властей.
Внутриотраслевой, замкнутый характер образовательной политики в ряде случаев привел не только к межведомственной рассогласованности по различным вопросам проводимых реформ, но и к противодействию различных общественных групп процессу модернизации образования. Воплощение ряда реализуемых приоритетов чаще всего не оценивалось с позиций социально-экономической эффективности образования. Фактически не получили развития механизмы взаимодействия системы образования, рынка труда и общественных институтов
(выделено ред.)

При всей масштабности проводимых экспериментов (…), за исключением эксперимента по введению ЕГЭ, не затронули основной массы работников системы образования. Поэтому для многих из них модернизация не стала актуальной задачей, превратившись в разговоры о переменах к лучшему, при том что повседневные проблемы развития образования решались медленно. Это не позволило создать необходимой массовой поддержки проводимым преобразованиям, сделать ее цели понятными и разделяемыми большинством образовательного сообщества и общества в целом.

2.2. Демографическая ситуация
Характерные для современной России демографические процессы оказывают серьезное влияние на ситуацию в образовании на всех его уровнях. В настоящее время демографический спад в наибольшей степени затронул общеобразовательную школу: контингенты обучаемых сократились в период 1995–2004 гг. на 13,2%, к 2010 г. сокращение составит по сравнению с 1995 г. 36,4%. В начальном и среднем профессиональном образовании сокращение общей численности учащихся только начинается: по прогнозу, к 2010 г. число учащихся в образовательных учреждениях НПО должно сократиться на 36%, в образовательных учреждениях СПО – на 26%. В высшем профессиональном образовании до 2006 г. прогнозируется рост числа студентов, а затем спад к 2010 г. на 16% по отношению к уровню 2006 г. Складывающаяся ситуация с контингентами обучающихся означает, что в сфере профессионального образования необходимо проведение серьезных структурных преобразований.

2.3. Сеть образовательных учреждений
С 1995 г. сеть детских дошкольных учреждений и общеобразовательных школ сократилась на 27,2% и 6,9% соответственно. Это сокращение было вызвано прежде всего демографическими причинами. В настоящее время число детей в возрасте 1–6 лет стало расти, кроме того, экономический подъем привел к увеличению женской занятости, в результате в ряде регионов России возникла серьезная нехватка мест в детских садах.
В школьном образовании, напротив, последние годы ознаменовались ускорением в сокращении контингентов учащихся, что сопровождалось хотя и более медленным, но значительным сокращением числа школ.
В системе начального профессионального образования сокращение числа учреждений за рассматриваемый период составило 7,8%, при том что численность учащихся практически осталась неизменной. Это связано с тем, что происходит интеграция учреждений НПО и СПО, т.е. оптимизируется структура подготовки кадров на указанных уровнях профессионального образования. Сеть учреждений среднего профессионального образования после незначительного сокращения в 1996–2001 гг. стала расти: по сравнению с 1995 г. указанный рост составил 0,5%. В этот же период число студентов учебных заведений СПО увеличилось на 29,3%.
Сеть образовательных учреждений высшего профессионального образования в последние годы интенсивно росла. По сравнению с 1995 г. число государственных вузов выросло на 15%, негосударственных – почти в 2 раза. Но особенно быстро развивалась филиальная сеть высших учебных заведений – в настоящее время она насчитывает 1371 филиал государственных вузов и 326 – негосударственных. Рост числа образовательных учреждений ВПО был вызван беспрецедентным ростом контингентов высшей школы – в 2,2 раза за период с 1995/96 по 2003/04 учебный год.
В 2004 г. начался процесс передачи образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования в ведение субъектов Российской Федерации. До конца года им будет передано 2517 образовательных учреждений НПО и 299 – СПО.
В то же время федеральные министерства и ведомства, имеющие в своем ведении образовательные учреждения, передают их в ведение Федерального агентства по образованию. К 1 января 2005 г. планируется передать в ведение Федерального агентства по образованию 570 образовательных учреждений СПО, 77 – дополнительного профессионального образования, 14 – высшего профессионального образования. Полностью процесс передачи планируется завершить в 2006 г. В процессе передачи должна быть осуществлена оптимизация сети: часть передаваемых образовательных учреждения среднего и дополнительного профессионального образования войдут в состав вузов или университетских комплексов.

2.4. Материально-техническая база системы образования
Недофинансирование системы образования привело к тому, что в настоящее время степень износа основных фондов в системе образования превышает 31%. Коэффициент обновления основных фондов (в сопоставимых ценах) составляет 1,2%. В аварийном состоянии находится 4% государственных и муниципальных школ, 6,9% образовательных учреждений НПО, 5,5% – СПО, 5,4% – высшего профессионального образования, капитального ремонта требуют 33,4% школ, 8,4% учебных заведений НПО, 22,7% – СПО, 20,7% – ВПО, 15,8% – ДПО.
Вместе с тем в последние годы началось обновление материальной базы и оборудования в образовательных учреждениях всех уровней образования. В 2003 г. расходы федерального бюджета на приобретение оборудования составили 3,5 млрд руб. Большое значение в обновлении оборудования сыграла программа компьютеризации школ. В 30,7 тысячи сельских школ было поставлено 56,6 тысячи единиц компьютерного оборудования, в 8,8 тысячи городских и поселковых школ – 75 тысяч. В результате в нынешнем году на 100 учащихся общеобразовательных школ пришлось 2,5 компьютера.
В настоящее время на 100 студентов вузов приходится 6,3 компьютера. К Интернету в 2004 г. имеют доступ 98% вузов.
Наиболее тяжелое положение с учебным и производственным оборудованием сложилось в образовательных учреждениях НПО. Здесь, по данным мониторинга экономики образования, доля оборудования старше 10 лет превышает 35,5%. Это существенно затрудняет подготовку рабочих кадров для современного производства.

2.5. Кадровый состав системы образования
В настоящее время в системе образования занято около 5,9 млн чел., или 9% от общей численности занятых в экономике. Средний возраст работников системы образования составляет 40,1 года. (…)
В высших учебных заведениях возрастная структура профессорско-преподавательского состава сдвинута в сторону старших возрастов: 21,0% ППС имеют возраст больше 60 лет, 9% – больше 65 лет. (…)
В 2003 г. удельный вес преподавателей вузов моложе 30 лет вырос до 15,9% по сравнению с 11% в 1998/99 учебном году. Некоторое улучшение возрастной структуры ППС (при увеличении в последние годы общей численности профессорско-преподавательского состава вузов) связано с ростом как бюджетного финансирования, так и внебюджетных доходов высших учебных заведений.
В учебных заведениях среднего профессионального образования возраст почти 55% преподавателей не превосходит 49 лет, 19% – 39 лет.
В общем образовании стаж педагогической работы свыше 15 лет имеют более 52% учителей. В этом сегменте системы образования обновление кадрового состава идет медленно. Одна из важнейших причин – низкий уровень заработной платы.

2.6. Экономика системы образования
В 2004 г. расходы консолидированного бюджета на образование должны составить 531,2 млрд рублей. (…)
Из федерального бюджета в настоящее время финансируется примерно 20% всех расходов на образование. Столько же – из бюджетов субъектов Российской Федерации.
Основная нагрузка и ответственность за финансирование образовательных учреждений (60% расходов) лежит на местных бюджетах. Из 135,5 тысячи образовательных учреждений всех форм собственности за счет средств местных бюджетов финансируется 129,8 тысячи учреждений (95,7%).
Передача образовательных учреждений НПО и СПО в ведение субъектов Федерации приведет к сдвигу структуры расходов на образование, увеличив долю региональных бюджетов и, соответственно, сократив долю федерального бюджета в консолидированном бюджете.
В период 2002–2004 гг. росли бюджетные расходы в расчете на одного обучающегося: рост бюджетного финансирования в расчете на одного обучающегося в среднем профессиональном образовании составил 42%, в общем образовании – 39,3%, в начальном профессиональном – 27,1%, в дошкольном – почти 31%. Наименьший рост бюджетного финансирования в расчете на одного студента был в вузах – 3,4% (таблица 1).

Таблица 1
Бюджетные расходы на образование в расчете на одного обучающегося (тыс. руб.*)

Таблица 2.
Расходы на общее образование в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации в расчете на одного учащегося

В системе общего образования продолжает сохраняться выраженная дифференциация удельных расходов по субъектам Российской Федерации (таблица 2).
Вместе с тем можно констатировать, что политика выравнивания бюджетных расходов, проводимая Минфином, дает определенные результаты. С учетом региональных коэффициентов, отражающих удорожание стоимости бюджетных услуг в зависимости от природно-климатических и социально-экономических факторов, дифференциация расходов в расчете на одного учащегося в период 2000–2003 гг. снизилась более чем в 2 раза.
Доля расходов на оплату труда в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации последние годы нарастает. В 2000–2002 гг. она составила 40,2%, 43,1% и 49,9% соответственно. Дальнейшее увеличение доли заработной платы в структуре расходов на образование может привести к существенному снижению качества учебного процесса. Длительное недофинансирование учебных расходов, а также затрат на приобретение оборудования, текущий и капитальный ремонты ведет к увеличению риска различных аварий в образовательных учреждениях, к отставанию результатов обучения от современных требований. В то же время уровень заработной платы в образовании остается одним из самых низких в стране. По последним данным, средняя начисленная заработная плата в образовании составляет 43% от средней начисленной заработной платы в промышленности и 53% от средней заработной платы по экономике. Выборочное обследование размеров начисленной заработной платы, проведенное Госкомстатом в апреле 2004 г., показало, что более 50% работников образования имеют заработную плату ниже 3000 рублей в месяц, 75% – ниже 5000 рублей. (…)

(…) 3. Основные проблемы развития системы образования в России
Несмотря на целый ряд позитивных сдвигов, произошедших в системе образования в ходе реализации Концепции модернизации и повышения бюджетных расходов на развитие данной сферы, в целом в образовании сохраняются многочисленные проблемы, которые не позволяют говорить о том, что процесс модернизации данной сферы удовлетворяет общество. Более того, эти проблемы и вызовы требуют энергичных и неординарных мер для того, чтобы кризисные явления в развитии системы образования были преодолены.
Среди указанных проблем следует выделить:
– недостаточную скоординированность действий по реализации мероприятий Концепции: проводимые эксперименты нередко осуществляются как самостоятельные и самодостаточные мероприятия;
– отставание по срокам: выполнена 1/3 от запланированного на настоящий момент;
– низкую осведомленность работников сферы образования относительно целей и задач модернизации, отсутствие у них мотивации к участию в преобразованиях;
– нерешенность наиболее значимых для педагогического корпуса проблем – вопроса конкурентного уровня заработной платы, пенсионного обеспечения, социального статуса;
– низкое общественное участие в проводимых преобразованиях;
– неразвитость непрерывного профессионального образования как механизма обеспечения текущих и перспективных потребностей динамично развивающегося общества и экономики в профессиональных кадрах необходимой квалификации;
– неадекватность существующих образовательных стандартов современным требованиям;
– снижение качества образования при массовом охвате молодежи высшим профессиональным образованием;
– отсутствие эффективной общественно-государственной системы контроля качества образования, направленной на адекватную и гласную оценку результата работ учебных заведений и педагогов, расширение участия различных социальных и профессиональных групп в развитии образования;
– неэффективность системы финансово-экономических механизмов ресурсного обеспечения образовательной деятельности на всех уровнях образования;
– отсутствие механизмов сосредоточения ресурсов на наиболее приоритетных направлениях развития образования;
– отсутствие содержательной и организационной преемственности между уровнями и ступенями образования;
– недостаточная интеграция образования и науки в высшей школе;
– низкий уровень включенности российского образования в мировое образовательное пространство.
Большинство выделенных проблем пересекаются, поэтому их решение должно носить системный характер и быть взаимоувязано. Необходимо выделить основополагающие проблемы, от успешного решения которых будет зависеть возможность устранения существующих недостатков системы образования.

3.1. Несоответствие содержания и технологий образования требованиям современного общества и экономики
В Концепции модернизации российского образования была поставлена задача совершенствования структуры и содержания образования. Однако она преимущественно затрагивала вопросы содержания общего образования. Между тем эта проблема актуальна для всех уровней российской системы образования.
Ускорение темпов обновления технологий приводит к необходимости смены подходов к разработке содержания образования и технологий обучения. В условиях стремительного развития и расширения доступности открытых информационных сетей передача «готовых» знаний перестает быть главной задачей учебного процесса, снижается функциональная значимость и привлекательность традиционной организации обучения.
Рынок труда предъявляет требования не только к уровню теоретических знаний потенциального работника, но и к той степени ответственности, профессиональной компетентности и коммуникабельности, которую он может продемонстрировать.
Формируются современные представления о фундаментальности образования – это такое образование, получив которое человек способен самостоятельно работать, учиться и переучиваться. Все большее распространение приобретает подход, в рамках которого основной задачей учебного процесса становится формирование креативности, умения работать в команде, проектного мышления и аналитических способностей, коммуникативных компетенций, толерантности и способности к самообучению, что обеспечивает успешность личностного, профессионального и карьерного роста молодежи.
Успешность развития содержания и технологий обучения во многом взаимоувязана с тем, насколько эффективно будет сокращаться существующее отставание системы образования, прежде всего профессионального, от требований внешней среды.

3.2. Отставание системы образования от требований социально-экономического развития
Данное отставание в первую очередь выражается в отсутствии адекватной реакции профессионального образования на потребности рынка труда. Более четверти выпускников высшего профессионального образования и 30% выпускников среднего профессионального образования не трудоустраиваются по полученной в учебном заведении специальности. Это приводит к тому, что работодатели все активнее осуществляют инвестиции преимущественно в развитие альтернативных действующей системе образовательных практик, таких как корпоративные университеты, тренинговые компании, системы внутрифирменной подготовки кадров, стремясь совместить процесс обучения и профессиональной деятельности. Вложения в альтернативные образовательные структуры ведут к «истощению» ресурсной базы сложившейся системы образования, включая и ее кадровый состав. Особенно остро эта проблема проявляется в начальном профессиональном образовании, не имеющем достаточных ресурсов для закупки современного учебно-производственного оборудования и организации на его базе подготовки квалифицированных рабочих для работы по новейшим технологиям. Как итог – слабое внимание работодателей к развитию образовательных учреждений НПО, негативная реакция на качество выпускников. Получается замкнутый круг, который достаточно сложно разорвать.
Современная российская система образования характеризуется фактическим отсутствием ответственности за конечные результаты образовательной деятельности учебных заведений. Не развиты в достаточной степени независимые формы и механизмы участия граждан, работодателей, профессиональных сообществ в вопросах образовательной политики, в том числе и в процессах независимой экспертизы качества образования.
Слабая интеграция образовательной и научной деятельности в перспективе может привести к значительному сокращению кадрового потенциала сферы научного производства.
Отсутствие полноценных связей профессионального образования, научно-исследовательской и практической деятельности приводит к тому, что содержание образования и образовательные технологии становятся все менее адекватными современным требованиям и задачам обеспечения конкурентоспособности российского образования на глобальном рынке образовательных услуг. Это негативным образом влияет на готовность российской системы образования к интеграции в мировое образовательное пространство.
Проблема негибкости, инерционности, слабой реакции системы образования на внешние сигналы во многом взаимосвязана с проблемой дефицита преподавательских и управленческих кадров необходимой квалификации.

3.3. Дефицит преподавательских и управленческих кадров необходимой квалификации
В силу низкого уровня заработной платы государственная система образования становится все менее конкурентоспособной областью профессиональной деятельности.
Низкий уровень официальных заработных плат и неразвитость механизмов дополнительного легального заработка приводят к росту объемов теневых финансовых потоков и распространению коррупции в системе образования. Происходит падение престижа профессии учителя и преподавателя, не снижается отток квалифицированных кадров в иные сферы деятельности.
Отстающая от реальных потребностей педагогов система переподготовки и повышения квалификации не позволяет осуществлять модернизацию и формирование кадрового корпуса, способного обеспечить современное содержание образовательного процесса и работать в перспективных образовательных технологиях. Наиболее привлекательный для преподавателя вариант карьерного роста связан с перспективой назначения на административные должности. Однако эффективные механизмы ротации управленческих кадров в системе образования не разработаны.
Низкая квалификация значительной части административно-управленческого персонала не позволяет осуществлять развитие системы образования на основании внедрения эффективных форм и технологий организации и управления.
Слабая восприимчивость традиционной системы образования к внешним запросам и дефицит квалифицированных кадров являются следствием несоответствия действующих в этой сфере механизмов государственного управления задаче создания благоприятных условий для развития системы образования.

3.4. Несоответствие действующих механизмов государственного управления задаче создания благоприятных условий для развития системы образования
За последние 10–15 лет в сфере образования произошли значительные изменения. Открывшаяся в начале 1990-х годов возможность появления негосударственных форм образования привела к тому, что наряду с сохранением государственного сектора, имеющего признаки старой отраслевой организации, происходит рост числа новых участников образовательного рынка, начинают складываться образовательные сети.
Появляются различные общественные организации, в том числе с участием бизнес-сообщества, создаются профессиональные ассоциации, формируются разнообразные, в том числе коммерческие, структуры дополнительного образования, переподготовки и повышения квалификации. Все они имеют разные представления о необходимых изменениях в устройстве российского образования, реализуют в сфере образования многообразные интересы.
В этой связи перед системой управления образованием встают две группы задач. Одна из них обусловлена необходимостью регламентации деятельности новых участников образовательного процесса, обеспечения мониторинга и контроля качества образования. Вторая – создание механизмов распространения возникающего в новых условиях позитивного опыта образовательной деятельности. Решение этих задач требует использования более «тонких», чем действующие, механизмов управления системой образования.
Вместе с тем в настоящее время недостаточно развиты механизмы привлечения общественных организаций к вопросам формирования и реализации образовательной политики. Государственные стандарты до сих пор остаются доминирующим инструментом формирования содержания образования. Отсутствуют условия для развития независимых форм оценки качества образования, а также механизмы определения, поддержки и распространения лучших образцов инновационной образовательной деятельности. Сохраняется неполнота и противоречивость нормативной правовой базы в сфере образования.
Значительная степень несоответствия заявляемых целей и задач преобразований тем результатам, которые достигаются в процессе их реализации, является следствием того, что каждый из активно действующих на открытом образовательном пространстве субъектов интерпретирует эти цели и задачи по-своему. В связи с этим крайне важным становится, с одной стороны, учет в процессе постановки целей сложившейся множественности интересов, а с другой – формирование таких механизмов реализации, которые могут привести к достижению этих целей.
Решение задач модернизации системы образования, приведение ее в соответствие со сложившимися социально-экономическими условиями может быть осуществлено только путем «тонкой настройки» системы управления и постепенного ввода в действие управленческих механизмов нового типа.

4. Приоритетные направления государственной политики в сфере образования и меры по их реализации
На современном этапе модернизации российского образования приоритетными направлениями государственной политики образования должны стать:
– формирование современной системы непрерывного профессионального образования;
– повышение качества профессионального образования;
– обеспечение доступности качественного общего образования;
– повышение инвестиционной привлекательности сферы образования.

Это обеспечит дальнейшую реализацию задач Концепции модернизации российского образования, решение стоящих перед системой образования проблем.
Развитие системы непрерывного образования позволит создать условия для формирования гибких образовательных траекторий, обеспечит реакцию системы образования на динамично изменяющиеся потребности личности, общества, экономики. Одновременно появятся возможности для выравнивания доступа к качественному образованию на всех уровнях образовательной системы.
Повышение качества профессионального образования в современных условиях возможно только на основе активизации инновационных процессов в данной сфере, обеспечения интеграции образовательной, научной и практической деятельности. Это снимет проблему замкнутости системы образования, откроет ее внешним воздействиям, приведет к постоянному обновлению содержания образования и технологий обучения.
Обеспечение доступности качественного общего образования в первую очередь должно быть направлено на выравнивание стартовых возможностей получения общего образования. Это позволит снизить социальную дифференциацию, заложить необходимую основу для повышения качества образования, социальной, территориальной и образовательной мобильности детей и молодежи.
Повышение инвестиционной привлекательности системы образования позволит решить проблему дефицита квалифицированных кадров в системе образования, повысить ее управленческий потенциал, обеспечить развитие ресурсной базы, а также внедрение новых технологий в образовательный процесс.

5. Механизмы реализации приоритетных направлений развития системы образования
Эффективная реализация приоритетных направлений развития системы образования обеспечивается решением следующих задач.
Для формирования современной системы непрерывного профессионального образования необходимо:
– создать условия для расширения числа организационных структур, предоставляющих образовательные услуги в области профессионального образования и подготовки кадров;
– создать условия для распространения общественно-профессиональных механизмов аттестации и аккредитации образовательных программ,
– создать условия повышения роли общественных институтов в управлении образованием;
– сформировать общенациональную систему оценки качества образования, получаемого гражданином, и реализуемых образовательных программ;
– создать условия для обеспечения образовательной мобильности обучающихся.
Для повышения качества профессионального образования необходимо:
– перейти к двухуровневому высшему образованию;
– реструктурировать системы начального и среднего профессионального образования;
– создать условия для инновационного развития системы профессионального образования, интеграции образовательной, научной и практической деятельности.
Для повышения доступности качественного общего образования необходимо:
– рекомендовать введение «предшкольного образования» (нулевой класс);
– перейти к отраслевой системе оплаты труда работников образования, в том числе используя механизмы снижения недельной нагрузки учащихся и повышения заработной платы учителей;
– создать механизмы осуществления социальной адресной поддержки обучающихся с расширением доступности дополнительного образования;
– перейти к профильному обучению в старших классах как способу удовлетворения индивидуальных образовательных запросов учащихся;
– изменить структуру стандарта общего образования, включив в нее требования к уровню подготовки выпускников, условия осуществления образовательной деятельности, примерный базисный учебный план.
Для повышения инвестиционной привлекательности сферы образования необходимо:
– создать условия для повышения экономической самостоятельности образовательных учреждений путем увеличения разнообразия организационно-правовых форм образовательных организаций;
– создать условия для снижения инвестиционных рисков вложений в образовательную сферу путем развития общественных институтов управления образованием;
– обеспечить большую прозрачность для учредителей процессов финансово-хозяйственного управления образовательными учреждениями;
– создать условия для повышения качества управления образовательными учреждениями.

5.1. Формирование современной системы непрерывного профессионального образования
Система непрерывного профессионального образования призвана предоставить каждому человеку институциональную возможность формировать индивидуальную образовательную траекторию и получать ту профессиональную подготовку, которая требуется ему для дальнейшего профессионального, карьерного и личностного роста. Развитие данной системы позволит обеспечить большую восприимчивость образования к внешним запросам, в том числе со стороны рынка труда.
В последние годы наблюдается быстрый рост потребности в повышении квалификации и переподготовке кадров. За последние 5 лет контингенты обучаемых по соответствующим программам выросли с 898,4 тыс. чел. до 1432,9 тыс. человек, или на 59,5% (и это без учета повышения квалификации и переподготовки рабочих кадров). Основную долю в росте спроса на последипломное образование составляет рост спроса на повышение квалификации – 92,1%, на профессиональную переподготовку соответственно 7,9%. К 2008 г. программами непрерывного последипломного образования будет охвачено не менее 10–12% занятого населения России ежегодно с последующим повышением этой доли до 20–25%.
Для того чтобы обеспечить растущие потребности в постоянном повышении квалификации или переподготовке, необходимо создать инфраструктуру доступа к непрерывному профессиональному образованию в течение всего периода профессиональной деятельности.
Основными элементами этой инфраструктуры являются:
– программы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации, построенные на принципах модульности, а также реализующие их организации и учреждения различных форм собственности;
– общественно-профессиональные организации, деятельность которых направлена на формирование адекватных запросам рынка труда квалификационных требований к уровню подготовки специалистов, поиск и отбор современных образовательных технологий, а также на оценку (аттестацию и аккредитацию) качества образовательных программ;
– единая система зачетных единиц, построенная на основе современной информационной инфраструктуры учета, хранения и накопления данных о результатах образования и подготовки, полученных человеком в различных образовательных организациях;
– независимая от организаций, реализующих образовательные программы, общенациональная система оценки качества образования, призванная обеспечить единство образовательного пространства за счет предоставления гражданам возможности объективного контроля уровня приобретенных знаний и компетенций.
Переход к модульному принципу организации образовательных программ позволит обеспечить большую гибкость системы образования, ее ориентированность на индивидуальные потребности обучающегося и запросы рынка труда.
Для обеспечения конкурентоспособности данного сектора российского образования и повышения его качества необходимо расширить перечень организаций, имеющих право на предоставление услуг непрерывного профессионального образования, включив в него крупные коммерческие и иные необразовательные организации, имеющие ресурсы для реализации различных образовательных программ в рамках внутрифирменного обучения.
Для того чтобы обеспечить развитие указанного сектора профессионального образования и одновременно придать импульс к повышению качества деятельности государственных образовательных учреждений, необходимо будет осуществить переход от управления образовательными учреждениями к управлению образовательными программами (выделено ред.). Вследствие этого такие управленческие функции, как контроль, финансирование и оценка качества деятельности, будут осуществляться по отношению именно к образовательным программам.
Создание принципиально новых механизмов аттестации и аккредитации образовательных программ потребует формирования организационных и правовых условий для развития общественно-профессиональных организаций, в состав которых войдут представители профессиональных ассоциаций, образовательного сообщества и объединений работодателей. Одной из основных задач таких организаций должно стать формирование требований к уровню необходимой профессиональной квалификации, содержанию и технологиям обучения, а также компетенциям работников, занятых в различных секторах общественного производства. Указанные общественно-профессиональные организации должны также обеспечить эффективный контроль качества образовательного процесса и соответствие подготовленных кадров динамичным запросам рынка труда.
Создание единой системы зачетных единиц (кредитов), обеспечивающей повсеместное признание образовательных результатов, переход к управлению образовательными программами, а также распространение модульного принципа построения программ позволят обеспечить институциональную возможность для обучения в разных образовательных учреждениях в рамках одной и той же индивидуальной образовательной траектории, построенной человеком. Расширятся возможности выбора образовательных программ, образование и подготовка кадров приобретут целевой характер и станут более эффективными.
Общенациональная независимая система оценки качества образования должна стать неотъемлемой частью инфраструктуры непрерывного образования, позволяющей обеспечить единство образовательного пространства и повышение объективности процедур оценки достигнутого образовательного уровня за счет их отделения от процессов образования и подготовки. В эту систему должны войти некоммерческие организации, осуществляющие проведение экзаменов и сертификацию образовательного потенциала граждан. В перспективе такие структуры должны обеспечивать проведение экзаменов после основной и старшей школы, при поступлении на второй уровень высшего образования, а также осуществление других квалификационных испытаний.
В настоящее время для обеспечения развития системы непрерывного образования подготовлен законопроект о внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об образовании» в части поправок, касающихся вопросов регламентации дополнительного профессионального образования.
Предметом законопроекта является установление нового порядка регламентации деятельности организаций, реализующих дополнительные профессиональные программы, в том числе:
– расширение перечня организаций, реализующих дополнительные профессиональные программы;
– изменение порядка аттестации дополнительных профессиональных программ, создание предпосылок для общественно-профессиональной аттестации основных профессиональных программ;
– соответствующее изменение порядка государственной аккредитации организаций, реализующих дополнительные профессиональные программы.
Принятие данного законопроекта позволит заложить основу для дальнейшего развития системы непрерывного профессионального образования.
Для обеспечения реализации данного приоритетного направления также необходимо:
– отработать в рамках реализации федеральных целевых программ модели участия работодателей, профессиональных и академических сообществ в создании общественно-профессиональных организаций, проводящих аттестацию образовательных программ дополнительного профессионального образования, а также сами процедуры общественно-профессиональной аттестации;
– разработать квалификационные требования к составу общественно-профессиональных организаций, осуществляющих общественно-профессиональную аттестацию образовательных программ;
– определить перечень программ дополнительного профессионального образования, которые не могут реализовываться организациями, не являющимися образовательными, но имеющими, согласно указанному законопроекту, право на ведение образовательной деятельности в сфере дополнительного профессионального образования;
– обеспечить сбор и распространение информации об аттестованных общественно-профессиональными организациями программах дополнительного профессионального образования;
– разработать и апробировать методические рекомендации по введению единой системы зачетных единиц;
– разработать модель (модели) общенациональной системы оценки качества образования, включая разработку преемственных по уровням образования контрольно-измерительных материалов, организационного и информационно-технологического обеспечения процедур оценивания, а также апробировать механизм ее развертывания на федеральном и региональном уровнях.

Окончание в следующем номере


Ваше мнение

Мы будем благодарны, если Вы найдете время высказать свое мнение о данной статье, свое впечатление от нее. Спасибо.

"Первое сентября"



Рейтинг@Mail.ru